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帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，
皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么
事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，
也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大
司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千
石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，
却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依
四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之
上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后
代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的
家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。
所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的
庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名，直到
清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这
是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？
此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好
通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了
尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。卫尉
是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太
仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太
扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。如
此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面
的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿
到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交
接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身
。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上
七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代
政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇
帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙
的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总
门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太
监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫
里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务
的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过
郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连
带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变
，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因
此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府
，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入
支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇
室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的
税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰
相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，
岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管
到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少
府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来
封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是
国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就
变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，
鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说
，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天
下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个
家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
丙、汉代地方政府
汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直
到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一
百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之
间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一
点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等
于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但
就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，
也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可
以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极
灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石
来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位
，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较
小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
丁、中央与地方之关系
说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也
就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一
个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调
查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域
，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也
就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳
目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调
查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属
于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺
史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助
宰相的，便是这一个监察的责任。
二、汉代选举制度
上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做
宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做
官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度
已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握
有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有
财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，
要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立
大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙
科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，
（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）
他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政
府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是
官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武
帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进
了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充
当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
太守如是，县�