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当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台
北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用
台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡
太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟
用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了
乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎
与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才
到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇
帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着
大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方
推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，
多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他
们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，
毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过
中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切
官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之
中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是
由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家
的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以
下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由
其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。
完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历
史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文
治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权
也都分配在他们手里。
三、汉代经济制度
上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济
问题，即赋税制度。汉代对于轻 姹 赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什
一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好
了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一
。一百石谷子，只要纳三十多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前
汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有
的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制，
有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已
废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇
到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了
，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税
，乃及社会经济之全体貌。此刻无瑕涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就
变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结
果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政
府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处
。这是讲的田租。
但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛，
莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件
。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，
不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系
。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主
，择优经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者
有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的
土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承
认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题的不到一个妥适
的解决。
再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，
一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同
样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公
开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有
权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，
捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他
们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，
讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在
禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成
一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分
享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地
狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统
一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贵。他们认耕地为农民私有，而非
耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封
建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当
时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租
入归诸大司农，充当政府