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由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。其实宰和相，在春秋
时代，也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了正式政府的执政官。此
后宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省。何
谓失职？因宰相职权，本该领导政府，统治全国的，后来此项职权，被皇帝夺去了，
皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南
北朝时代的事。现在到唐代，才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之，亦即是
吧以前皇室滥用之权重交还政府。
乙、唐代中央政府三省职权之分配
现在再说中书门下尚书三省职权之分配：中书主发令。政府一切最高命令，皆由
中书省发出。此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“敕”。凡属重要政
事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”，而系中书
省拟定，此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外，设有副长官“中书
侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不
高，而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令，多由他们拟撰。中国政治上的传统
观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国
人传统，则常求取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说（见《左传》）。哪一人
贤，就采纳哪一人的意见，假若双方均贤，则再来取决于多数。贤属质，众属量，中
国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量
，是无足轻重的。这一观念，反映在汉代的选举制度上，便极明显。所以国家的选举
权，并不托付于社会一般民众，而径由地方长官行使之。照理，地方长官应该择贤而
任。他既是一位贤长官，自能博采舆情，为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不
能全合于理论，则属另一问题。即如唐制，中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是
谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修
润，成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后，即成为皇帝的命令，然后
行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权，是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待
门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予复核，这是对此项命令之
再审查。在门下省侍中侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位
并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还
，称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封
还”“驳还”等，其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说
之，门下省所掌是一种副署权。每一命令，必须门下省副署，始得发生正式效能。如
门下省不同意副署，中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后，即
送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问。
丙、中央最高机构政事堂
？ 此种制度，亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对，
即予涂归封还，如是则此道命令等于白费，即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇
下诏敕，便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”。原先常在
门下省举行，后来又改在中书省召开。会议时，中书门下两省长官及侍郎皆出席。若
尚书省长官不出席政事堂会议，即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中，须中书门
下始称真宰相。唐太宗在未登极前，曾做过尚书令，即太宗即位，朝臣无敢再当尚书
令之职，因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官，即尚书左仆射及右仆
射。尚书左右仆射若得兼衔，如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名，即得
出席政事堂会议，获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔，所以三省全是真宰
相。但到开元以后，即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行
命令之权，而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的，并非政府的最高职权，
因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附参知机务
或同三品平章事等职衔的，如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管
部大臣，行政院中之不管部的政务委员，虽非某一部的主管长官，而得出席政务会议
，预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的，始得加此职衔。当时的尚
书省，则略等于现在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高机构，则在政
事堂。凡属皇帝命令，在敕字之下，须加盖“中书门下之印”，即须政事堂会议正式
通过，然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令
，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。故说“不经 阁鸾台，何得为
敕”（中书省武则天改称凤阁，门下省武则天改称鸾台），这仍是说一切皇帝诏命，
必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。
但中国传统政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并无皇帝决不该不经中书门下而径
自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活
动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断
头台，或限定他不梦种只疃Ｊ率瞪咸拼踩酚胁痪惺槊畔露实鬯姹阆旅？
的。不经 阁鸾台何为敕，此是留祎之批评武则天的话，而刘祎之因此遭了杀身之祸
。武则天以下的唐中宗，也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯，自己觉得
难为情，故他装置诏敕的封袋，不敢照常式封发，而改用斜封。所书“敕”字，也不
敢用朱笔，而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两
省，而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事，因此
在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官，时人称之为“斜封官”，因其未经正式敕
封手续而为一般人所看不起。据此一例，便知中国传统政治，本不全由皇帝专制，也
不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制，有时往往有不严格
遵守的，此亦是事实。但严格说来，则此等事总属胡闹，不可为训。只因闹得不大，
皇帝私下只封几个小官职，也不致有大影响。直到宋朝，太祖赵匡胤开国为帝时，建
德二年，恰逢三个宰相相继去职，太祖欲派赵普为宰相，但皇帝诏敕一定要经宰相副
署，此刻旧宰相既已全体去职，一时找不到副署人，该项敕旨，即无法行下。宋太祖
乃召集群臣会商办法，当时有人献议说：“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署，此
在甘露事变时，当时前宰相已死，皇帝临时封派宰相，即由尚书仆射参知政事者盖印
，今可仿此方式办理”，同时即有人反对，谓“唐代甘露事变，虽曾用此方式，但为
乱时变通权宜办法。今大宋升平，不应采此方式。”如是再四商讨，是决定由当时开
封府尹副署盖印行下。当时宋都开封，开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市
长，恰巧当时开封府尹是赵匡义，由喜宋太祖的嫡亲胞弟，后来即为宋太宗；这才算
完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看，中国过去的政治，不能说皇权相权绝不
分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的
开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我
们现在应该注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在专制与民主的字眼上争执。
再说回来，唐代中书门下省参加政事堂会议的，多时有至十几人，最少则只有两
人，即中书令及门下侍中。开会时有一主席，称为“执笔”。讨论结果，由他综合记
录，等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。大
家的意见，不仅由他综合记录，而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职，
在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。
丁、尚书省与六部
国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后，便送尚书省执行，尚书省是政府里
最高最大的行政机构。尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。
此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不过六部次序有时略有改动。
唐开始时是吏礼兵民（户部）刑工，唐太宗是改为吏礼民（户）兵刑工，至宋朝初年
次序是吏兵刑民（户）工礼，宋神宗时王安石变法，其次序为吏户礼兵刑工，这次序
遂为以后所沿袭。吏部主管人事及任用之权，官吏必先经过考试，再由吏部分发任用
。五品以上官，由宰相决定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不过问，全由吏部
依法任用。户部掌管民政户口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌军事，刑部掌司
法，工部主管建设，各有职掌。若以之比拟汉代之九卿，这不能不说是一大进步。汉
代九卿如光禄勋，就官名本义论，等于是皇帝的门房，不脱宫廷私职的气味。唐代正
名为吏部，掌管人事，名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”，卫仍对宫廷言，唐
代称为兵部，职名始正。太常卿就名义言，也偏在皇家私的祭祀，�