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素不懂兵法，不适合管理海军事务；三是沈葆桢态度强硬，不愿接受赫氏领导，如果坚持可能会引起内部争端。
李鸿章和赫德早有交道，且受骗不浅。1875年，李鸿章向英、德两国订购各种舰艇，“热心”的赫德建议向英国阿摩士庄订购四艘“新式”炮船，说这种船身形轻便、攻击力强，还可对付大型铁甲船，最适合中国军队使用。李鸿章相信了赫德，当即决定由其负责购买四艘炮船。次年，被称为“蚊子船”的四艘舰艇驶抵中国。李鸿章为它们举行了隆重的命名仪式，分别称为“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”，将振兴海军之希望寄托在它们身上。急于发展海军的李鸿章又委托赫德为南洋海军代购蚊子船四艘，以示不偏不向。南洋大臣沈葆桢得知李鸿章为自己购船后非常激动，没等船买回来就想好了船名，分别叫作“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”。四面八方全镇了，比李鸿章那四艘天上飞的、地上跑的还厉害！第二年新购四船驶抵天津，李鸿章利用近水楼台之便，先试行一番，发现比先前购买的船只性能要好，决定将新船留给北洋海军，而把先前买的四艘船送给沈葆桢。赫德继续向李鸿章游说，告诉他这次买船时正好英国新研制了一种更新式的快船，这种船比蚊子船还先进，每小时行驶15海里，可在船头、船尾各装一尊25吨级大炮，左右船舷也能装炮数尊。最为精彩的是，船头水线以下有一种神奇装置，可追赶并毁坏最好的铁甲船！可惜阁下让我代买的还是蚊子船，我也不敢擅自做主。李鸿章一听，既然有这么好的船，当然希望能够得到。只要能买到坚船利炮，钱不成问题。于是，“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”之外又添置“镇中”、“镇边”两艘快船。李鸿章很快发现受骗上当。十艘舰艇不仅式样陈旧，且性能极差，炮重船小，行动迟缓，根本无法进行深海作战。
1886年，刘坤一路过天津看望李鸿章。问及蚊子船近况，李鸿章闭目摇头，胡子抖动，半天说不出一句话。五年后，李鸿章不得不对外宣布：这些船全用破钢片镶成，每年经两次大修才不至沉没，和一堆废品没什么差别。
1883年，李鸿章的女婿张佩纶提议在总署之下添设海防股，专司海防事务。海防股除掌管南、北洋海防所有事务外，所有长江水师、沿海炮台、船厂，及铁路、矿产诸事均由其管理。1884年中法在越南问题上出现分歧，清廷决定设海防大臣以统管海防事宜。中法一战，南洋水师全军覆没，清廷大为恼火，发布上谕：“这次海战法军船坚炮利，横行无忌。我们不也开设船厂，创立水师，然所造之船不坚固，所制武器不顶用，所选将领不英勇，以至法人挑衅时，陆军屡获全胜，水师却一败涂地。如果水师力量稍强，二者相互支援，哪至处处受制。现在事情虽然过去，但本朝本着惩前毖后的原则，一定要大治水师！”
不久，李鸿章应召入京，在北京停留二十余日。除与醇亲王、军机大臣、总署官员频频交换意见外，单是慈禧就亲自召见李鸿章五次，详细讨论了组建海军衙门事宜。据英国情报人员记载，李鸿章此次进京共带三条建议：一是修筑京津铁路；二是设立中英银行；三是筹建海军部。前两项因有人反对未能实现，只有筹建海军部获得通过。李鸿章在给曾国荃的信中提到此次进京情况，他说：“我这次在北京逗留两旬，受到五次召见，就当前事务陈诉己见。可惜我太过愚笨，没能琢磨透上面高深莫测的想法。依我看来，禧圣（慈禧）和醇邸（醇亲王）已决心改革政治，皆因中法战争的失败，真乃塞翁失马，焉知祸福矣！”
海军部虽决定设立，然诸如办公地址、内部组织等具体问题仍没有着落。这些问题不仅仅醇亲王深觉困惑，李鸿章也所知甚少，朝中群臣更不必说。李鸿章将希望寄托在一个人身上，即驻英公使曾纪泽。李鸿章不断催促曾纪泽回国，他恳切地说：“明年春天你一定要回来，翻译局和海军部都等你来主持工作，这样艰巨的任务除你之外任何人都无法承担。”可是曾纪泽以身体欠佳为名，迟迟不肯回国。李鸿章和曾纪泽是好朋友，直接去信责曾纪泽不识大体：“海军之事全指望你了。我们年纪都不小了，我也早想借病告老还乡，可是我们都受圣上的隆恩，唯有鞠躬尽瘁，共度时艰，你怎可藉病推脱？回国沿途注意考察西洋各国海军设施。中法战争后，各省都需偿还两千万两白银洋债，海军暂时拿不出太多的钱来购买巨舰。但缺钱是次要的，将领才是最缺乏的。热切盼望你回来用西法振兴中国海军。”在李鸿章的诚挚邀请下，曾纪泽回国了。
筹办海军，人力和财力始终是李鸿章最为劳神的两件大事。常额经费虽定为每年四百万两，实际上从未收足。急得李鸿章大声疾呼：“海军至今不名一钱，不得一将，茫茫大海令我望洋兴叹，深感恐惧，我该如何是好！”不仅李鸿章一人关注着海军部，西方国家也密切注视着海军部的发展。《北华捷报》的一位记者注意到海军部的窘迫状况：“海军部目前状况十分简陋，想担负起它所指定的任务，还需很多的努力。”不久，海军部正式成立，以醇亲王奕譞、李鸿章和曾纪泽三人为组织核心。一位外国驻京记者报道说：“这三位高级官员的确是当时所能获得的既有真正能力服务、又值得信赖的人物。他们很有希望能为帝国作出一番具有永久利益的事业！”
不论朝廷内部如何吹捧，外界媒体怎么宣传，李鸿章心里清楚，不论人才、经费问题，单是海军衙门的人事构成就存在着诸多缺陷。首先，主要官员均为兼职，无专门任职人员。醇亲王奕譞兼管神机营，李鸿章任直隶总督兼北洋大臣，曾纪泽的兼职更多，除在总署和同文馆任职外，先后在户部、刑部、吏部兼任侍郎。其次，海军部很快成为官员安插子弟、拉关系走后门的场所。海军部的章京部，除李鸿章极力保荐的傅云龙是汉人外，其他是清一色的旗人。所谓旗人，即八旗成员。八旗是清朝建立之初创立的一种军事和社会组织，在清朝入主中原上起到了很大的积极作用。旗人并非都是满人，八旗分为满洲八旗、汉军八旗和蒙古八旗。清朝在满汉之分，主要是旗民之别。“旗”即满、汉、蒙三族旗军的成员，“民”即旗人以外的普通百姓。近代以后，“旗”已成为特权和地位的象征，旗人子弟一不会打仗，二不能种田，三不屑做工，四没本事做官，只是吃着祖宗留下的老本，等着朝廷给些闲职做做。海军部职权大、利益多，刚刚组建空额很多，皇亲国戚、官宦子弟、候补官员一下子蜂拥而来。
新官上任三把火，醇亲王奕譞决定和李鸿章视察北洋海防。沿线视察了大沽口、烟台、威海卫、旅顺口、大连湾等处炮台、船坞、学堂、兵防情况。醇亲王的行动惊动了英、法驻华海军司令，特意率舰队到旅顺和烟台参观，一则向中国海军最高长官表示敬意；二则想告诉奕譞，和我们相比中国海军还有很大差距。
李鸿章大力发展北洋海军一事很快遭到中外各界的非议。外国报纸报道说这是中央向地方的妥协，是海军中央化的彻底失败。兵部侍郎黄体芳则表示：“北洋海军不是中国沿海的海军，而是直隶天津的海军；不是海军衙门的海军，而是李鸿章个人的海军。奏请立即撤去李鸿章海署会办大臣一职，让曾纪泽取而代之。”
再说最敏感的经费问题。海军部成立后经费并未增加，原先归北洋海军独享的四百万两银子如今还要顾及南洋海军饷需，连朝廷也想着从海军衙门捞一把，海军经费流入颐和园建设的数量不少。慈禧太后年事日高，希望将清漪园作为颐养天年之所。光绪帝宣布扩修清漪园为颐和园，于慈禧六十大寿时竣工。光绪对海军衙门下令：“正款备海军之用，杂款供修建颐和园之用。”乍一听此令不无道理，经费主要仍用于海军建设，剩余零款用来修建颐和园。然实际上北洋海军早已陷入经济窘境，近十年未添设任何军舰，正款尚不敷出，哪里还有杂款！李鸿章明白，朝廷的正款、杂款之说不过是客套话，为“老佛爷”做寿，有钱要捐，没钱也得捐，还不能少捐。李鸿章究竟挪用了多少经费修建颐和园，历来说法不一，最保守的数字也突破了四百万两白银，这可是全国海军整整一年的经费！仅让海军衙门捐钱还不够，清廷竟以“筹措海军经费”的名义大肆搜刮钱财。醇亲王奕譞写信给李鸿章，说建万寿山银子不够用，希望李鸿章和各位督抚能筹集二百万两银子。李鸿章心领神会，立即号召各位同僚督抚捐款，不久，各地捐款达二百六十万两。万里海疆的安危就这样换成了昆明湖的一池清水、万寿山的几堆石头。
尽管用人、经费等方面危机重重，海军衙门之设毕竟对海军的发展起到了一定的推进作用。船只购买上，除被赫德骗购的十艘破船外，向德国订做了两艘铁甲船，命名为“定远”号和“镇远”号，是为北洋海军吨位最大的主力舰。李鸿章亲自登舟试航。这一天，北风凛冽，海浪起伏，李鸿章乘坐的“定远”号铁甲舰行驶平稳，并没像蚊子船那样稍遇风浪就颠簸不止，且行船速度和订单上注明的相差无几。李鸿章兴奋得老泪纵横，说道：“中国自创办水师以来，也就是它最令人放心！”李鸿章又相继购买了德国穹面钢甲巡洋舰“济远”号、“经远”号和“来远”号。到1888年，北洋海军已初具规模，拥有巨型铁甲船2艘、高速巡洋舰7艘、炮船6艘、鱼雷艇6艘、练船3艘、运输船1艘，共计25艘，号称“亚洲第一”！
19世纪70年代，中国只有两家造船厂，一是位于上海的江南制造总局，一是福州船政局。�