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方政事。为防止噶隆专权，清政府又于1757年（乾隆二十二年）进一步
规定，四噶隆俱统属于达赖喇嘛，驻藏大臣的权力也有所提高。1791年
（乾隆五十六年），清政府在击败廓尔喀对西藏的入侵后，对西藏的政
治、军事等各方面再次进行重大改革。在1793年（乾隆五十八年）颁布
的《钦定西藏章程》中规定驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼的地位
平等，各级地方官吏的任命和管理，都由驻藏大臣决定，即使是决定达
赖、班禅等灵童转世的“金瓶掣签”仪式，也要在驻藏大臣的监视下进
行。此外，清政府还对西藏驻军进行进一步的整顿。通过这些措施，加
强了清朝中央政府对西藏的管辖，密切了中原与西藏人民的关系，在巩
固国防与安定社会秩序方面起到了一定的积极作用。
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（6）维吾尔族上层分子的叛乱及其失败
清政府在平定准噶尔部叛乱后，又遇到了维吾尔族地区的大小和卓
的叛乱。
大小和卓 （即波罗尼都和霍集占）是维族各城的首领。当清军平定
准噶尔叛乱时，原被准部俘虏的大小和卓乘机逃回老家叶尔羌。他们为
了恢复过去的统治权力，于1757年（乾隆二十二年）自称巴图尔汗，发
动了武装叛乱。1758年 （乾隆二十三年），清政府派兵前往镇压。清军
在各族人民的支持下，终于在1759年（乾隆二十四年）粉碎了这次叛乱。
大小和卓在清军大举进剿下，逃至巴达克山，被当地部落首领擒杀，将
其尸首送交清军。清政府在喀什噶尔等地分设参赞大臣、办事大臣、领
队大臣，率兵把守。他们皆统属于伊犁将军。
大小和卓的叛乱虽然被镇压下去，但其后及少数叛乱残余分子并不
甘心失败。1820年 （嘉庆二十五年），大和卓的孙子张格尔在英国侵略
者的唆使下，煽动维族上层反动分子发动了一次武装叛乱。英国侵略者
企图通过张格尔把中国的新疆变成其殖民地。1826年 （道光六年），张
格尔的叛军已经占领了天山南路的喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗
等城。英国侵略者随之而入，并对张格尔进行着严密监视。张格尔占领
天山南路以后，大肆抢掠当地人民的财物，并强迫15岁以上的男子当兵，
因而引起了当地各族人民的强烈反抗。在各族人民的大力支持下，清政
府派去镇压叛乱的军队屡败叛军，收复了喀什噶尔、英吉沙尔等地。1827
年 （道光七年），清军俘获张格尔，从而彻底粉碎了叛乱，英国殖民者
的侵略阴谋也随之破产。
（7）对西南各族的“改土归流”政策
“改土归流”是清朝政府废除西南各少数民族的土司制度，改由中
央政府委派流官进行统治的措施。这种措施开始于明朝，清雍正、乾隆
年间在西南地区大规模推行。
西南地区历来是少数民族聚居的地方。元明以来设立的土司制度，
分土司和土官两种。前者包括宣慰司、宣抚司、安抚司等，它们虽受封
于中央政府，但实际上是割据一方的地方政权；后者包括土知府、土知
州、土知县等，是按照汉族地区行政建制设立的府、州、县中由少数民
族头人所担任的官职。土司制度是中央政府针对西南少数民族地区经济
落后、交通闭塞的条件而实行的“羁縻”政策和特殊的统治制度。这种
制度在其初创时有其可行的一面，但随着社会经济的发展，与中原地区
政治经济与文化联系的进一步加强，这种制度不但阻碍了少数民族地区
社会生产的发展，更不利于多民族国家的统一。
清朝建立以后，西南少数民族地区土流混杂，行政体制混乱。在这
种情况下，清政府任命鄂尔泰为云、贵、广西三省总督，从1726年（雍
正四年）开始，在贵州的“苗疆”、云南的东川、乌蒙、镇雄三土司与
西南边境地区以及广西的一些土司，大规模地施行“改土归流”。到1731
年 （雍正九年），由土司改为流官的地区共有309处之多。此后，清政
府又在平定四川西北部大小金川地区叛乱的基础上，废除当地的土司制
度，改设流官进行管理。这一措施至1776年（乾隆四十一年）基本完成。
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“改土归流”政策加强了清中央政府对西南少数民族地区的统治，
从客观上对国内各民族之间经济、文化的联系，促进西南少数民族地区
的社会经济发展都具有一定的积极意义。
经过顺治、康熙、雍正、乾隆4朝，清朝的疆域西达巴尔喀什湖，
北接西伯利亚，东到太平洋，南面包括南沙群岛，清王朝成为一个幅员
广阔、国势强大的统一的封建国家。清王朝的建立和疆域的巩固，对阻
止西方殖民主义者的入侵和促进国内各族人民经济、文化的联系和发
展，都有着积极的意义。
3。中央集权统治的加强
（1）中央和地方政权机构的加强
清朝中央政权机构大多仿照明朝，但又有自己的特点。
清入关前，议政王大臣会议是最高的中枢机构，1636年，改文馆为
内三院。清入关后，仿照明制，于1658年（顺治十五年）改内三院为内
阁，作为中央最高行政机关。最初，内阁成员并无定数。至乾隆以后，
内阁的组织与成员始成定制。据《清史稿·职官志》载，清代的内阁组
织设大学士满、汉各2人，协办大学士满、汉各1人，学士满6人、汉4
人。清朝大学士的职务与明朝相仿，主要是执掌票拟，不参与重大政务
的决策，其实际权力比明代小。
清朝为了进一步提高皇权，压抑阁权，逐渐将军政大权交给一些非
正式的机关，康熙时的南书房以及雍正以后出现的军机处就属于此类。
南书房一般又称“南斋”，原是康熙帝读书的地方。1677年（康熙
十六年）选调翰林等官入乾清宫南书房当值，称为“南书房行走”，人
数不固定。这些人除陪着皇帝做诗写字、为皇帝讲学外，还秉承皇帝意
旨拟写谕旨、起草诏令，实际上是皇帝处理政务的机要秘书班子。
军机处始设于雍正年间，因与准噶尔用兵，往返军报频繁，而内阁
距内廷过远，不便亲授机宜，为及时商议军务，“办事密速”，遂于内
阁中挑选谨慎可靠的中书办理机密事务，当时称“军需房”，亦称“军
机房”，1730年 （雍正八年）正式改称军机处。军机处原非正式机关，
没有公署而只有值房，没有专官都是兼职，且是为军务临时设置，但由
于更利于皇帝的集权，所以一直沿置下来，成为皇帝直接控制的处理全
国军政事务的中心。
在军机处任职的最多时有六七人，由亲王、大学士、各部尚书、侍
郎中选任，称为军机大臣，通称为“大军机”，被选任的军机大臣按其
资历深浅不同，具体任命时有“大臣上行走”和“大臣上学习行走”的
区别。在军机大臣中设有领班1人，总揽一切。军机大臣的僚属称为军
机章京，通称为“小军机”，掌管缮写谕旨，记载档案，查核奏议。乾
隆时定为满、汉两班，各8人，后增至4班32人。每班有领班、帮领班
各1人。
军机大臣每天受皇帝召见，商议军政大事，用面奉谕旨的名义对部
门各地方发布指示。皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称
为“廷寄”；各地督抚也将重大问题径寄军机处交皇帝审批，称为“奏
折”。
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军机处的设立，进一步加强了君主专制制度，皇帝通过军机处集大
权于一身，不仅内阁和议政王大臣会议无权参予军国大政，即使是军机
①
大臣也“只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”，这标志着君主专制
中央集权制度的进一步发展。
清朝的中央行政管理机关仍沿袭明制，设吏、户、礼、兵、刑、工
六部，每部设满、汉尚书各1人，满、汉侍郎各2人，以下有郎中、员
外郎、主事等属官。六部长官无权向地方官直接发布命令，只能奏请皇
帝颁发诏谕。六部长官虽设满、汉复职，但在很长时期内，实权皆操于
满族官员手中。
清朝的中央行政管理部门还有三院 （理藩院、翰林院、太医院）、
二监（国子监、钦天监）、二府（宗人府、詹事府）。其中理藩院是清
朝新设的。
清朝统治者十分重视统一多民族国家的加强和巩固，因而特别在中
央政府机构中设立理藩院，管理少数民族事务。理藩院设尚书1人，左、
右侍郎各1人，皆由满人或蒙古人担任。其下设旗籍、王会、典属、柔
远、徕远、理刑6个清吏司。理藩院还和礼部分管一部分对外国的交涉，
特别是对俄国的交涉，理藩院下设招待俄国使臣和商人的俄罗斯馆。
清朝地方行政机构分为省、道、府、县4级。此外，还有与省大体
平行的边疆特别行政区。
省是地方最高一级行政组织。鸦片战争前，清朝共设置18个省，后
增置台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江5省。省级最高长官是总督和巡
抚，每一省或二、三省设总�