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任溢于言表。
托德拉就此事认错道歉之后，斯奈德开始调查：这些电报公司是在什么时候知
道这一计划的？对这一计划了解多少？只有原美国全球无线电公司的一名雇员从一
开始就参与了这项工作。“他说军方曾找到他，要求公司与军方合作，”斯奈德说，
“真该死，他只知道这些。”还有一位国际电话电报公司的负责人，“他来作证时，
身边簇拥着他公司的一群律师。一旦我的问题涉及某人的姓名及职位时，这些律师
就对我的问题提出异议。我对他们说，这是在美国参议院，不是在法庭上。如果他
们还要对我的问题表示反对，我会叫一位参议员来否决他们的反对意见。我说完这
话后，他们就不吭声了。”
委员会起草报告期间，斯奈德反对向公众披露这些公司的名字，但是委员会的
首席律师弗雷德里克。斯沃茨表示反对。他说：“这些公司有责任保护其客户的隐
私。他们的行为应当被揭露。委员会如不将这些公司公布于众，委员会就会成为众
矢之的。在丘奇的压力下，委员会没有考虑国家安全局的强烈反对和委员会中共和
党成员的不满，经过投票，决定将报告公布于众。”
杰拉德。福特总统打电话给丘奇和其他参议员，恳求他们重新考虑此事。但是
丘奇决定将此事追查到底。第二天，国家安全局局长卢。艾伦中将在委员会公开作
证，这在国家安全局是前所未有的。听证室挤满了人，电视摄像机不停地在转。艾
伦面对着委会员所有成员。虽然，丘奇没有提及那些电报公司的名字，但主动提出
了“三叶草”问题。斯奈德说：“在丘奇看来，这一计划是非法的，向公众公开不
会损害国家安全。”但是，在遭到委员会中的参议员巴里。戈德华特和霍华德。贝
克等共和党成员的激烈反对之后，丘奇同意只在秘密听证中再继续有关“三叶草”
的讨论。
在随后的几天里，白宫一直恳求委员会在最终报告中略去任何有关“三叶草”
提法。斯奈德说：“司法部长爱德华。列维公开代表总统亲自请求委员会不要发表
关于‘三叶草’的报告，因为公开这些内容将会损害国家利益。自委员会进行调查
工作以来，这还是第一次。”但是，委员会成员的意见则倾向于披露此事。一想到
多年来美国公民的信件一直移交到情报机构这件事，参议员们就烦恼不已。斯奈德
说：“且不论合法与否，这种事件就不该发生……为什么搞清这些公司的身份就会
涉及国家利益？的确，这份报告会使这些公司难堪，也许会因此被客户起诉，但是
难道因此就不对外公开吗？”
因此委员们通过投票做出决定：不采纳白宫的反对意见，将所有材料公布于众。
斯奈德说：“据我所知，国会委员会以表决的方式决定，不顾总统的反对，发表总
统认为应予以保密的情报，迄今为止，这还是第一次。”
几个月后，1976年3 月，委会员接到通知，国家安全局的一位低级职员发现了
一份和“三叶草”有关的文件，而且这是所发现的第一份文件（委员会的报告是以
听证会的证词为基础，而不是以任何文件为依据的）。斯奈德说：“这份文件提供
了许多原始信息，也使人们对那些公司声称找不到任何‘三叶草’文件的话产生怀
疑。毕竟这些公司的高级管理人员涉嫌此事至少已达四年之久。”
2000年，斯奈德升任中央情报局总监察长。回忆往事时，他说：“我开始发现
情报机构与私营企业部门的关系还是维持下来了。律师们对此类事情也更加关心，
人们也不再忽视合法性的问题了，而且情报部门与私营企业部门之间也有了书面协
议，并由负责的官员签署。
“我已认识到这次调查从长远看对国家安全局有好处。国家安全局也不希望再
发生类似事件。继丘奇委员会调查之后，国家安全局制定了严格的规章制度，来确
保其行为与现行法律相一致。我个人认为我可以证明，在涉及美国公民通讯方面，
国家安全局一直小心谨慎，无可猜疑。丘奇委员会的调查虽令人不悦并且让国家安
全局工作人员士气低落，但是也促使该机构建立了一套规范的工作程序，在美国法
律范围内开展工作，并把精力放在主要工作上。23年后的今天，我仍对当时的工作
表示满意。”
丘奇委员会调查事件之后，一系列改革随之而来。其中一项就是《外国情报监
视法》的出台。该法首次确定了国家安全局的工作范围，规定像“三叶草”行动那
样未经许可大面积窃取通讯的行为为非法，同时规定随意把美国人列人监视名单的
行为为非法。依据此法，成立了秘密联邦法庭，即外国情报监视法庭。国家安全局
如要监视某位美国公民，或有永久居住权的外国人即持绿卡的人，必须事先得到法
院的批准。为了获得批准，国家安全局官员必须证明，监视对象要么是某外国势力
在美国的代表，要么与间谍或恐怖活动有关。
但是，在美国，这类问题属于联邦调查局的管辖范围。国家安全局很少插手这
种事情。据一名高级信号情报人员讲，因此在国内，国家安全局不把美国人作为监
视目标。他说：“我想说清楚的是，我们不会在国内有意监视身份明确的美国人，
因此，我们也不去法院申请许可，因为这并不是我们的工作……联邦调查局所担心
的是美国国内的间谍。对有恐怖活动嫌疑的外国人也是这样。本。拉登来到美国，
进入美国领土，我们也不去动那家伙。对付那个家伙是联邦调查局的事，因为他是
在美国境内的恐怖分子。因此，在外国情报监视法庭于1999年批准的886 项监听许
可中，大多数都是联邦调查局申请的。”
然而，这种司法上的保护仅仅在美国境内有效。“新法律并不包括那些不在美
国境内的美国人，”这位官员补充说。针对美国境外的美国公民的行动，只须取得
美国司法部长的批准。然而，在海外，被国家安全局盯梢的美国人数量很少。“同
时出现的，可能有五个吧，毫无疑问他们是某些外国势力的代理人，或是恐怖分子，
或是外国政府的官员或雇员。我们不是指简。方达。”
他又补充说：“我们会搞清楚，外国的某个神秘人物是个恐怖分子，并且持有
绿卡或曾在美国居住过一段时间。如果他拿到了绿卡，我们会把他当美国人来对待。
所以，我们追踪的人，一部分不是美国公民而是在美国居住的外国人，只不过他们
已回到了他本国而已。”
另一方面，对在美国的外国人进行秘密监视并不需要外国情报监视法庭的准许，
只需司法部长批准即可，有效期为一年。
确定哪些美国人是监视对象仅仅是问题之一。另外一个问题是：在截获的通讯
中偶然涉及一位美国公民或英美情报网成员国的公民时，应该如何处理？随着技术
的进步，发生这种情况的可能性会越来越大。“网络已经互相渗透，”国家安全局
的一位高级官员说，“我们的许多目标就在我们使用的同一网络上，这就是全球通
讯基础设施。”
对于英美国家居民的姓名的传播也有种种限制。在确定监视对象、收集、选择、
存储并传送相关信息方面，国家安全局的最高原则就是“合众国信号情报第18号指
令”，即“美国符号系统的信号情报操作之限制及程序”。该指令于1976年6 月也
就是丘奇委员会调查之后不久起草的，并且不时地在内容上加以更新。
1999年，有些人提出该指令是否应完全重新起草，以便更好地反映当今信号情
报的工作现状。国家安全局一个行动小组说：“这些意见都是合理的，那个指令读
起来费劲，不易理解，所述内容非常复杂，必须仔细阅读。然而这还不是制定新准
则的正当理由。”
该指令的关键是关于“美国人”的定义，因为这将决定某一被截获的情报是否
被输人、分析并且加以披露。指令规定：“一位在美国境内身份明确的人，就被认
定为是美国人，除非有明显身份证据来证明他是未获得美国永久居住权的外国人，
或他的通信内容使人充分相信他并不是美国人。”
另一方面，“一位有美国境外身份或住址不明的人，就不被认定是美国人，除
非他有明显的证据证明他是美国人，或他的通信内容及所处环境使人有理由相信他
是一位美国人”。
1994年发布了题为“在信号情报中如何确定美国人的身份”的文件，进一步阐
明了在何种情况下美国人的姓名可以从信号情报中删除或保留，然而在大多数情况
下，根据文件所述，美国人的姓名必须被删掉。但是这一规定在某些情况如在劫机
或恐怖活动等紧急状态时不适用。其中一项规定是，“当获取到涉及美国人的、非
常具体的、很有可能实施某一活动的情报时，报告部门应从维护美国人利益出发，
发布一份包括美国人姓名在内的报告，越详细越好。”国家安全局会在绑架或劫机
之类事件中启用“默许同意程序”，在这类事件中，“美国人会被进行恐怖活动的
外国势力或组织挟为人质，因此对国家安全局的情报收集的同意可以是默许的”。
另一例外则是，如发现“罪证”时，允许监听美国人的通讯。国家安全局现任
局长迈克尔。海登说：“在遇到人身威胁、可能的间谍活动、高度机密情报的泄密
等情况时，我们会偶尔违反或可能违反法律规定。在过去的16个月里，这种情况总
共发生了18次。在这18次事件中，其中有10件是涉及美国人的。另有6 件似乎与美
国人有关，但我们还不能确定。剩下的两件，其资料是涉及不明国籍人士的，我们
根本不知道是哪国人。”
1980年，