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（二）1947年1月—1947年8月为第二阶段。美国的政策转趋消极；但尚能顾及盟国的利益。鉴于分配率问题迟迟不能达成协议；1946年12月间；美国政府援引远委会组织规程规定；采取单独行动；对盟总发布指令；饬令执行先期拆迁；并建议远委会制定先期拆迁计划；在临时赔偿方案内；先提30％作为赔偿物资。1947年4月4日；美国政府向盟总颁发第75号临时指令；命令它立即执行先期拆迁计划。指令中规定；先期拆迁物资分给中、英、荷、菲四国；中国得到供赔物资的15％；英、荷、菲各得5％。〔22〕
在这段时期里；美国的政策显出消极的迹象；斯揣克调查团的赴日是此迹象的体现。1947年1月28日；美国陆军部派曾任美国驻德军政府赔偿代表的斯揣克（Cliff Strike）带领多名实业家赴日调查经济情形；并研究其他相关问题。斯揣克调查团在日调查了一个多月后；向记者发表了谈话；对日本赔偿显示出了宽纵的态度；建议日本在1950—1951年达到远委会规定的生活标准；在此前提下计算日本应保留的工业数量；同时他建议纺织工业全部保留。虽然斯揣克调查团的赴日表明了美国政策开始趋于消极；但这一次的调查并没有发表正式的报告；并且此后美国为了部分解决赔偿问题；还向盟总下达了执行先期拆迁计划的指令。
（三）1947年8月—1949年5月为第三阶段。（1949年5月以后的政策是这一时期政策的延续）
消极因素已经占据了美国此阶段索赔政策的主流；停止先期拆迁指令的下达是此政策的极端体现。
斯揣克调查团于1947年8月间再度赴日调查；3个月后返美。1948年2月底；调查团完成了报告；与鲍莱报告相比；斯揣克报告在对日索赔方面消极了许多；它大大减少了日本赔偿的数量。该报告认为如将日本生产设备（主要军火工业设备除外）搬去；会增加美国纳税人的负担。〔23〕
美国政府并不就此罢休；1948年3月15日；美国陆军部又派次长德雷柏（Wiilliam Draper）率领经济合作局局长霍夫曼（PaulG。Hoffman）、化学业银行及纽约信托公司董事约翰斯顿（PercyH。Johnston）等实业家多人赴日调查经济情形；并研究斯揣克报告所建议充赔的各项工业。德雷柏调查团3月下旬抵日；4月初返美。5月18日；陆军部发表该团的调查报告；调查报告由约翰斯顿拟草；故陆军部称之为“约翰斯顿报告”。根据报告的建议；美国扶植日本的意图更加明显；对日本赔偿品数量的减少比斯揣克报告更有过之。报告敦促美国政府在经济上援助日本；希望日本不待和约完成；即可与各国恢复正常贸易关系。〔24〕
这两个报告发表后；受日本侵害的国家纷纷以各种方式表达强烈的不满；美国却置若罔闻；一意孤行；并于1949年5月13日向盟总下达停止执行先期拆迁计划的指令。
这样，美国人便在看似缜密和繁冗的三次所谓的调查后，结束了本已微薄的拆迁赔偿，国民政府便在心情的起起落落中，接受了美国人定下的“公允”的事实。
国民政府最终还是在1945…1949年的国家间对日索赔中以失败而告终。这其中有过曲折回旋的希望，这种希望承载的不仅是14年日军之辱，而是百年国耻的一种补偿！它有着生命不可承受之重。但是，二战后的中国依然遵循着“弱国无外交”，“弱国无国格”，甚至是“弱国无人格”的定律，把希望撒播在他人的田野里，自己收获的依然是沉重的苦涩。
对日国家赔偿的失败有着偶然中的必然，我们从上文记录下的种种矛盾的盘结与交织中，便不难推断出它的“虎头蛇尾”的结局。
对日官方索赔失败的必然性
首先是蒋介石领导的国民党政府惟美国马首是瞻。二战结束前后，蒋介石确实踌躇满志，想通过索赔来血洗14年被侵略的耻辱，充实发展自己。所以，他非常积极地支持抗战损失调查工作，商讨索赔方案，向他国表达中方对赔偿的意见。但是，随着抗战的结束，国内阶级矛盾重新上升为主要矛盾，国民党的对内政策是在全国恢复和维护一党独裁的专制制度，并在“统一政令、军令”的旗号下吞并解放区和人民军队。然而，国民党集团连日本投降后的接受，都要靠美国采取“异乎寻常的步骤”，即用美国飞机和军舰运送军队来实现，又适逢“国力凋敝”，战事节节败退，而面临重重困难。要推行其对内政策，必须借助外力，寻求外援。当时，国民党想以签约手段换取苏联疏远中共和支持国民党“统一中国”，没能如愿；英国早对国民党政府没有好感。在同盟国中，惟有美国能依靠。美国政策完全符合国民党统治的需要，因此，以美国为靠山，借助美国的援助来实现战后“统一政令、军令”的部署，便成为其对外政策的核心。所以非常可以理解的是，在国民党党报《中央月刊》里会呈现出“东边日出，西边雨”般的迥异声音，上一篇是《改造日本可以吗》：“改造日本成为美国在远东防共的主要基地，是美国当局特别是军方人士所梦寐以求的，但是日本这样一个野性难驯的民族，是否可能加以彻底的改造，连美国舆论界也已经开始怀疑了……”接着一篇是《军事援华，不容再缓》：“对近来对华援助的呼声已不仅局限于经济援华，而对军事援华尤有强烈的要求……”国民党的反对美国扶日的要求只能通过美国人士的怀疑和疑问的口吻体现出来，而乞美援华则是刻不容缓的，在这时蒋介石只能是酸酸的乞求美国对日本说“不”，再次把视线往中国的反苏反共战场移一移。所以他在“合作”的途径和手法上，亦尽力与美国协调一致。
在索赔问题上，1944年2月就明确表示：“战后我国需要美援助之处甚多，是以我方将来对于赔偿问题所应提出的主张，必须对于中国利益与国际舆论二者与之兼顾。”即使美国作法损害了中国权益，也只能忍气吞声。战后中国凡是有关赔偿责任和方法的确定都不是从中国受侵害的实际情况出发，而是根据1945年9月6日美国颁布的《关于日本投降后美国对日本之一般初步政策》的有关内容。在征得美方同意后，《没收日本在华资产的原则及方法》才敢执行。在远东委员会讨论赔偿方式时，很多国家提出日本应以货币赔偿并具报具体的索赔数，而作为受害最大的中国始终不提货币赔偿和具体索赔数，以示紧跟美国。
牺牲的都是中国的利益
其次是远东委员会成员国之间的矛盾。日本投降后，反法西斯主义这一主要矛盾消失，很快地各同盟国之间的矛盾纷争伴随着冷战的降临而日益凸显。战后形势的变化，各种力量分化组合。从1945年到1946年，亚洲和欧洲的社会主义势力在迅速发展，逐步形成了一个力量强大的社会主义阵营。随着苏联在东欧一系列卫星国的成立，所谓的同盟国的关系由日本投降初期的维持着的组织上、形式上的联盟，变成了一个以分歧与争论为特征的角逐之地。
远东委员会的表决方式有些类同于联合国安理会的表决方式，这是苏联坚决要求的。即，不需要全体同意，只需包括中、苏、美、英四大国在内的大多数代表同意即可。但换言之，只要上述四大国任何一国使用否决权，该项政策就不能通过。苏联和美国往往是各执一端，它严重地阻碍了远东委员会迅速达成协定和采取行动。各国还常常因为维护自身利益各执一词，争论不休，难以达成协议。这种局面在远东委员会越发明显，致使在处理日本的许多问题上议而不决。其中，特别是美苏之间的矛盾逐步尖锐，加上成员国的11个国家出于各种原因，发表意见不一，因此，在战后日本索取赔偿工作上不能不受到很大影响。而这种情况实际上使中国等亚太受害国家或地区再度蒙受损失，而却对少数大国和日本有利。
各国为利所驱，争论不休，不能形成统一意见尽早办理赔偿也是一个很重要的原因。盟国战后对日基本政策关于赔偿有两条原则：一是盟国只令日本以工业设备和产品等事物作为赔偿，以消除其战争潜力，而不向它索取赔款；二是必须让日本保留足够的生产能力，使其人民能在战后维持一个合理的生活水平。这两条原则实际上是苏、美、英三国妥协以牺牲亚洲受害国利益的产物。在这个原则下讨论赔偿方案时，分歧很大，如日本在国外资产是否应计入受偿国应得的赔偿国分配额内，各国各有主张。苏联曾出兵东北，消灭关东军后，延长了撤兵时间，以“清运战利品”为由，拆走了东北的机械设备，还在千岛、库页岛接受全部日本资产。因此，苏联提出全部日本在国外资产处理，不在远东委员会职权范围内，否则拒绝参加赔偿会议。英国为首的国家坚决反对。最后虽由美国提出折衷方案，以苏联在东北等地移去的器材不列入赔偿，调和了矛盾，但牺牲的却是中国的利益。据说美国政府协同国民党政府到东北调查苏军拆运设备情况后发表的调查报告，东北直接经济损失达5。8亿美元，如计算工业设备的“复置费用”，损失达20亿美元。在赔偿工业设备的分配比例问题上，从1946年3月起就着手研究，1947年2月开始讨论，4月14日通过议案，请各国提出本身所希望的分配率。第一次提出的百分率总额超过204％；第二次请所有会员国代表各提11个国家的百分比，在澳大利亚拒提的情况下，结果仍高达189％。以后远东委员会讨论了年余，仍无结果。在战后将日本工业限制在何种水平，也是一个长期争论不休的问题。
由于远东委员会各成员国各持己见，不但给赔偿方案的拟定设置了障碍，也给美国自行其是以有利的借口。
失败的必然还来自美苏之争，二战后，世界中心问题是美苏之争，美国在对日索赔问题上的态度，完全是根据它的全球战略需要来调整�