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下，在波斯侵入希腊本土时，许多城邦还曾出船出人参加在进攻的波斯军内，更容易想像雅典一开始就是同盟的主人，同盟发展成为雅典帝国是必然的。不过同盟成立之初，还有定期举行于提洛岛上阿波罗（Appolo）和阿丁里斯（Artinis）（Artins 估系Artemis 之误，Artemis 译为阿耳特弥斯，为希腊的月亮扣狩猎女神。——编者注）神庙中的同盟会议，由它来决定同盟的一般政策，决定对不服从同盟盟国的强制措施。也许同盟会议的实际义务不过是批准雅典的决定，不过同盟的形式总还存在，当时同盟金库也设在提洛岛上，司库也还由同盟会议任命而不是雅典的官职。
同盟建立于公元前479年，不过11年，纳克索斯岛首先叛离同盟。此岛是一个繁荣富裕的城邦，军力较大，本是“出船出兵”而不是纳贡的盟国。叛离原因，征讨降服的条件如何，均不可考。大概它被讨服后得交出它的舰队，降为纳贡的附庸。此后盟国凡有“叛离”，一律用武力征服，并丧失“独立”，同盟也就愈来愈变成帝国了。到伯罗奔尼撒战争开始时，唯有基俄斯和累斯博斯两岛还“保持独立”，其他盟国已悉数降为附庸，同盟会议已不召开，同盟金库已迁往雅典，金库司库己成为雅典国家的官职，盟国的讼案要到雅典来审理，同盟己不存在，存在的只是雅典帝国了。
城邦雅典——帝国的中心
现在城邦雅典是帝国的中心了。
我们决不可以把这个帝国中心设想为郡县制帝国的帝都。所谓雅典帝国，是城邦雅典支配一大批纳贡的、在对外政策上听命于它的盟国，由此形成了一个以雅典为中心的城邦集团。雅典本身仍然是城邦，加盟的各个盟邦也仍然是自治自给的城邦。盟邦作为独立国家，主权现在不完整了，因为它们不再能够自行决定它的对外政策。帝国中心的城邦雅典，现在有全权决定这个巨大的城邦集团的对外政策——或者正确一点说，在所谓提洛同盟中，唯有雅典有权独立决定它的对外政策，而城邦雅典的对外政策，自然而然就是整个雅典帝国的对外政策，同盟邦没有参与决定的权利，唯有服从雅典决定之义务。此外，帝国内部诸邦之间必须维持和平，一切争执要服从雅典的裁决。虽然如此，加盟诸邦还各有自己的政府和法律，政体的类型则不免要以雅典为楷模，并非雅典式的民主政体当然是不能存在的。
雅典帝国范围内纳贡的盟邦，每年交纳一定数额的贡款之后，它们的公民不再有服兵役的义务。与此相反，城邦雅典现在除其本身的国库收入而外，还有一笔事实上它可以当作自己的国库收入来任意支配的盟邦交纳的贡赋。
希彼战争后，雅典跃升为希腊世界首要的商业中心，工业和农业也有很大发展，关税和其他税收为数巨大，加上这笔贡款，国库丰裕。由此，由雅典公民组成了这个庞大帝国的武装部队，公民军在服役期间是领薪饷的，城邦雅典成了“战士共和国”了。又，城邦雅典既是帝国的中心，有许多帝国范围的行政事务与司法事务要由它来处理，这些事务都成了雅典城邦的事务，雅典于是发展起来了一大批有报酬的公职。
值得注意的是，城邦雅典并不是通过特权的贵族阶级或者组织行政官僚机构来履行它的领导帝国的职能的，相反，在它作为帝国中心的期间，充分发扬了城邦以往的民主传统，在帝国存在的短短时期中，雅典民主竟然达到它的极盛时代——事实上这也是城邦希腊的极盛时代；史家通称的伯里克理斯民主，就在伯罗奔尼撒战争大爆发以前的30年间。
城邦自治与民族统一的矛盾
读者大概早已意识到，“自治自给”、“分裂繁殖”的城邦，在外敌侵犯面前实在缺乏抵御力量，而提洛同盟…雅典帝国实在是在反对波斯战争中诞生成长起来的，是文明迅猛发展的希腊世界的民族统一的唯一可以寄托的力量。四、五个世纪以来，希腊人在“自立门户”的精神下殖民于东西南北，形成了经济、文化、语言、宗教上一致的一个大民族，吸收了古代东方文明，以跃进的速度把它的文明提高到古代世界所不知道的高度。可是，在强大的东方帝国武力侵略面前，几乎面临灭顶之灾。现在它经历了希波战争的严峻考验，胜利地通过了这个考验，瞻望未来，要顺利地发展希腊文明，实现民族统一是唯一可走的道路，提洛同盟－雅典帝国结集了希腊世界最大部分的力量，它以鲜明的反波斯的旗帜与不断胜利的战绩，把原先爱奥里斯，多里安两个并非伊奥利亚系统的海外诸城邦都集合在一个同盟之内，最初这个同盟是巩固的。这个同盟虽然还远没有达到统一整个希腊世界的程度，这总是一个良好的开端，可以指望它逐步发展，实现民族统一。当然，在提洛同盟－雅典帝国成立以前，希腊本土已经有了好几个结集若干城邦在一起的集团，这里有以斯巴达为首的拉凯戴孟同盟，有以提佛为首的彼奥提亚同盟，有特萨利亚以四个“州”组成的联邦。然而，后两者在反波斯战争中“米地化”了，（波斯帝国崛起之初，首先并吞了领土跨及小亚细亚东部的米地帝国。希腊人因为比较熟悉这个帝国，所以也把波斯人叫做米地人。波斯战争前夕，凡对波斯帝国采取屈辱的投降政策，向它献了“水和土”，以后又出人出钱参与了波斯进犯军的诸邦，被称为“米地化”了。）而且力量较小，一时没有“领袖群伦”的资格。斯巴达及拉凯戴孟同盟，成立了200多年，一直是公认的希腊盟主，但是它在反波斯战争中所蒙受的牺牲和所作贡献都不如雅典，战争后期，实际上不再参战，不久又因国内农奴的起义而大为削弱。拉凯戴孟同盟中主要的海权国家科林斯的殖民和商业利益偏在西方（西西里和“大希腊”），它本身在希腊本土上的安全又必须依靠斯巴达拉凯戴孟同盟，它对拉凯戴孟同盟的对外政策有巨大的影响力量，此时它在“东方希腊”有意识地采取了退让政策，对于雅典霸权并不采取敌视政策。这样，从一切方面看来，由雅典为领导力量，通过提洛同盟和雅典帝国来实现希腊民族的统一似乎是有希望的。以后希腊，世世代代的历史家，鉴于雅典民主的进步性，鉴于古典时代希腊文明以雅典为中心获得了光辉灿烂的成就，都对雅典未能完戌这个历史任务而深表惋惜，确实不是没有理由的。
然而事实上雅典确实没有能够完成这个任务。原因是多方面的。其中之一是公元前5世纪60年代以后雅典对波斯，对斯巴达政策的错误，大略经过，我们在次节内马上就要予以介绍。然而根本的原因，还在于自治城邦的精神和民族统一的原则之间，有不可克服的矛盾。我们还不妨大胆推测，当时的任何政治家，不论他的指导政策如何正确，也没有力量足以克服这个矛盾。城邦的根本精神是自治自给，是完全的主权和完全的独立，这是希腊文明创造性的特征的根本来源。各城邦之间的激烈竞争和导致的倾轧不和，以至经常发生决斗性质的小战争，是其致命的弱点，然而这是随着它的特殊优点即创造性而俱来的。如果听令这种“城邦本位主义”（城邦本位主义是用我们的政治术语来描述城邦制度的根本精神。西方史家往往把这种精神描述为一种宗教现象，称之为“城邦崇拜”——指每一个城邦的公民把自己的城邦看做实现公民集团共同善果的唯一途径的那种意识形态。见下引贝尔克尔（Barker）的那段话。亚里士多德的《政治学》即以此种意识形态作为他的政治理论的根本前提。）照原样发展下去，它的优点固然可以大为发挥，经济和文化发展因经常获得刺激而大步前进，它那种弱点也无法消除，这种弱点，在强敌侵犯面前尤其是致命的，小亚细亚诸城邦长期甘居波斯轭下，并且不惜出人出兵参加波斯对希腊本土的进犯，几乎陷蓬勃发展中的希腊文明于死地，是此种弱点的集中表现。幸而城邦制度的民主精神激励了希腊人的坚决抗战，城邦希腊在严峻的考验中获得了胜利，但是，根深蒂固的自治独立的要求，使得城邦希腊在灭亡威胁面前战胜了强敌，却没有能够通得过胜利的考验。
城邦雅典在提洛同盟－雅典帝国内对盟邦采取的态度，有的历史家称之为“上邦政策”（塞尔格耶夫），即尽可能把盟国降为出钱买得和平，然而削弱了它的主权，使它的公民不再有尚武精神的那种附庸国家。与此同时，又通过各种途径，把它自己的公民培养成为“上马杀敌，下马议事与审判”的群众政治家，时间愈久，盟国愈感到屈辱，无法忍受。一旦有事，它们势必要提出“一切城邦都有权自治”的口号来反对雅典，这样看来，有自治城邦这个原则存在，雅典帝国的基础一开始就是不稳固的。
那么，可不可以设想，通过统一运动把提洛同盟组成一个联邦，或者，雅典把它的公民权慷慨地赋予一切盟国的公民，使同盟成为一个统一国家呢？我们记得，雅典本身就是通过统一运动，把10多个很小很小的城市集合成为一个统一城邦的。我们还知道，雅典帝国成立以前，希腊中部的彼奥提亚同盟，是8个城邦组成的同盟，各城公民保留本城公民权，又另外创设一种同盟的公民权，各城公民都有双重的公民权，而同盟的执行机构是各城邦平权选举出来的。既然有此先例存在，倘使提洛同盟成立之初，雅典的政治家采取这种显明的政策，提洛同盟不就可以长治久安了吗？
然而这是不可能的。提洛同盟成立于希波战争雅典胜利的顶峰，雅典人既然蒙受了如此巨大的牺牲，又对胜利作出了如此巨大的贡献，盟邦是雅典人把他们从波斯轭下“解放”出来的，雅典公民势必自视为理当获得特殊权利的�