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受到极大的破坏，成为扰民的暴政。
（3）改革币制
从公元7年到14年，王莽进行了3次币制改革。从汉武帝规定五铢钱
作为法定货币后，由于它轻重适当，制造精良，私铸无利可图，已成为普遍
习用的交换媒介。公元7年，王莽附会周景王铸大钱改革币制，铸钱四品，
除原有的五铢钱外，新铸错刀、契刀和大钱，规定错刀一值五千，契刀一值
五百，大钱一值五十，同时流通。大钱重12铢，仅为五铢钱的2。4倍，价
值却是五铢钱的50倍，实际上是用货币贬值的办法掠夺人民。王莽称帝以
后，因为“刘”字有金、“刀”作偏旁，刀币犯忌，便废刀币和五铢钱，另
造28种货币，叫做二十八品。用五物 （五种材料，金、银、龟、贝、铜）
制成，分为钱货、黄金、银货、龟货、贝货、布货六名（六类），钱和布都
①
是铜制。所以总称“五物、六名、二十八品”。由于货币种类太多，换算
困难，流通不便，仅一年就被迫废除，只留小钱值一、大钱五十两种继续使
用。公元14年，王莽又废除大、小钱，改用货布和货泉。货泉重5铢，货
布重25铢，但一个货布却值25个货泉，币值比例仍不合理。
王莽屡易货币，造成社会经济的极大混乱，加速了人民的破产。由于私
铸大钱能获取数十倍的暴利，尽管王莽用死刑严惩私铸钱币者，也始终无法
禁绝。王莽滥行五家连坐的盗铸法，犯罪的人剧增，多至以10万计。犯禁
者被罚作奴婢，押往长安充当铸钱的苦工，还拆散他们的家庭，被折磨致死
者竟达十分之六、七。
（4）统一度量衡
王莽于公元9年诏令制造标准的度量衡器颁行天下，命“万国永遵”，
作为全国统一的度量衡标准。从魏晋以来，全国各地相继出土了斛、斗、升、
合、龠5种新莽时期的度量器物，已构成了完整的度量衡总体。东汉以后各
代，各承袭莽制。
（5）在政治制度方面
王莽附会《周官》，对于中央和地方的官名、官制以及行政区域的划分
屡加变更。他模仿西周官制，在中央设立四辅 （太师、太傅、国师、国将，
位上公）、三公（大司马、大司徒、大司空）、四将（更始将军、卫将军、
立国将军、前将军），合称十一公。三公下设九卿；九卿各领大夫三人，凡
二十七大夫；每一大夫又领元士三人，合八十一元士，组成中央机构。又更
① 《汉书·食货志》（上）。
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光禄勋等名为六监 （位上卿），分掌京师宫殿的戍卫、皇帝的舆服等。改郡
太守为大尹、卒正、连率等；改县令、长为宰。
郡县的划分和名称也同样更改频繁。有些地名连改5次，最后又恢复原
名。由于改易次数太多，官吏百姓弄不清该叫做什么名称。以致皇帝下诏书
时，要在新名称下注出旧名。
此外，王莽还改变少数民族的族名和民族首领的封号。如改钩町王为锡
町侯，改高句骊王为下句骊侯，改匈奴单于玺为新匈奴单于章。引起兄弟民
族的极大反感，造成民族关系紧张。
王莽改制的有些措施触及到了当时社会的重大问题，有些法令含有关心
民间疾苦、正视现实问题的内容，提出的改革方案也包含一定的合理因素，
不应看作都是虚伪和欺骗。改制食古不化，有些方案不切实际，有些措施则
纯属掠夺人民，加之任人唯亲，吏治腐败，引起的混乱越来越大。
王莽为了维系自己的统治，一面继续玩弄符命的把戏，欺骗人民；一面
发动对匈奴和东北、西南边境各族的不义战争，想以此树立威信。频繁的战
争，沉重的赋役征发，残酷的刑法，使人民无法生活下去，被迫奋起自救。
公元23年，新莽政权在农民起义的沉重打击下彻底溃灭。
7。刘秀加强中央集权
公元25年，刘秀建立东汉王朝。即位之初，社会经济凋敝，还有许多
割据势力尚未平定，农民起义时伏时起，社会动荡不安。为了稳定社会秩序，
巩固封建统治，刘秀和刘邦初建西汉一样，也以“黄老无为”作为政治指导
思想，以“柔道理天下”。在这一思想指导下，他废除了王莽制定的一切制
度条令，针对西汉时期权臣当政，外戚篡权，以及地方权重，尾大不掉等历
史教训，基本上恢复了西汉时期的制度和政策，专制主义的中央集权制度进
一步加强，有些政策也有所发展或改变。
（1）退功臣，进文吏
东汉初年，刘秀认为功臣多是戎马出身，不熟悉封建典章制度，不懂得
如何治理国家；而他们又往往居功自傲，不听命令，或不遵守法纪。刘秀让
功臣享受优厚待遇，封其中功劳最大的100多人为列侯，却解除了他们的实
权。当时能够参议国家大事的功臣仅高密侯邓禹、固始侯邓通、胶东侯贾复
①
3人而已，其余大多数列侯成为闲员，“以列侯奉朝请”，不参与政治。列
侯的食封数量，最大的4县，小的仅有数百户，比西汉少得多。光武帝末年，
因匈奴饥疾，臧宫、马武上书愿击匈奴，以解除边患。刘秀回答说：“舍近
谋远者，劳而无功，舍远谋近者，逸而有终”，还说，“吾恐季孙之忧，不
在颛顼”，明确表示出对功臣的严密防范。从此以后，诸将不敢复言兵事。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
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刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉封建制
度，懂得治理国家；又情操高尚，不与时沉浮。所以就多方访求，重礼征聘。
平帝时的高密令卓茂不仕王莽，刘秀征为太傅，又征名儒伏湛为尚书。刘秀
①
把他这种做法叫作“退功臣而进文吏”，以此实现“总揽权纲”的目的。
鉴于王莽代汉，刘秀不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋
虽大，因为身为外戚，甚至不得列入云台二十八将之中；阴皇后的兄弟阴识、
阴兴虽有功劳才德，也不曾委以机密要职。对宗室诸王也严加控制。公元48
年，刘秀重申西汉时代的阿附藩王法，严禁王子、诸王交通宾客，结为朋党。
公元52年，刘秀借故搜捕王侯宾客，牵连而死者数千人。所以，当时宗室
诸王和外家亲属都比较遵守法纪，无结党营私之行。
（2）虽置三公，事归台阁
东汉时称尚书为近臣或内职。又因尚书的官署在宫禁内而称为台阁。西
汉后期大臣权势过重，皇帝丧失权柄，为了加强中央集权，刘秀虽然保留三
公的名位，却不授与实权，实际处理政务集中在尚书台。东汉初年，中央最
高的官职是三公，就是司徒、司空和太尉。司徒是丞相改称的，管民政，权
力比丞相小得多。原御史大夫改称司空，但不再管监察，改为负责重大水土
工程。太尉掌军事。三公职位虽高，徒有虚名，并无实权。权力集中于尚书
台，凡机密要事全部交给尚书处理，尚书直接听命于皇帝。三公辟召官吏，
最后须经尚书核准；尚书不仅能举荐弹劾大臣，而且还有收捕和诛罚的权
力；国家大事，常由尚书商议决定，三公负责执行。东汉后期政论家仲长统
指出：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三
公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。
加强尚书台的权力，是从西汉武帝开始的。西汉晚期，尚书权势提高，
机构也随之扩大，成帝设尚书员5人，分管吏民上书和刺史、守、相等事。
刘秀即位，又扩大了尚书台组织，加强尚书台的职权。尚书台置尚书令、尚
书仆射（尚书令之副）各1人，下设尚书6人，分管六曹 （曹相当于部）事
务，这8位官员称为“八座”。六曹就是后来六部的起源。三公曹主管考课
诸州郡事务；吏曹主管选举、祭祀；二千石曹主管司法诉讼；民曹主管修缮
功作、盐池园苑事务；客曹主管少数民族及对外事务；中都官曹主管水、火、
盗贼治安等事。每曹尚书下辖尚书侍郎6人、尚书令史3人；尚书台共有尚
书侍郎36人，尚书令史18人，职掌文书起草。反映出有更多的事需由尚书
台处理。由尚书台总理国政，是汉武帝有意识地将相权由外朝向内朝转移的
①
继续和发展。章帝以后，尚书权势更重，“出纳王命，赋政四海”，但在
国家机关行政体系中，尚书台仍隶属于九卿的少府。终东汉之世，尚书令的
官秩不过1，000石，仅相当于大县的县令，按制度规定不能统领百官群僚。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
① 《后汉书·李固传》。
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为了解决这个矛盾，后来设立了领录尚书事制度，就是�