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罗马东郊的圣山，并准备另建新邦，脱离罗马。贵族大为恐慌，此时罗马四
周强敌环伺，战争不断，平民的离去，大大削弱了罗马军队的战斗力，贵族
被迫向平民让步，同意每年从平民中选出两位保民官。保民官没有行政职
权，地位在执政官之下，任职期间人身不可侵犯。他们的职责是保护平民不
受贵族高级官吏的横暴欺压，凡是不利于平民利益的行为、法令或选举，保
民官都有权否决。就这一点来说，平民保民官的权力可以限制执政官和元老
院的行动（仅限于保护平民利益）。后来又设置两个平民市政官作为保民官
的助手，最后保民官增至4人。随着平民反对贵族斗争的深入，保民官的作
用日益加强。
但是，保民官的作用在当时只限于法律规定的范围内，习惯法的解释权
和司法权的行使完全属于贵族，贵族法官在判案时可以任意曲断，加害平
民。公元前462年，平民保民官提议编纂成文法典，经过十余年的斗争，至
公元前450年，贵族和平民各占一半的十人委员会制定了罗马的第一部成文
法，因全部法律条文刻在12块铜牌上，故称“十二铜表法”。原文没有保
存下来，主要内容散见于古典作家的著作中。总起来看，这部法典只是把传
统的习惯法根据当时的社会状况作了某些调整，使其条文化。法典明确规定
维护私有制度和债权者的利益，允许债主对负债贫民残酷处置，直至戴枷上
镣、处死或卖之为奴；还明令禁止贵族和平民通婚。十二铜表法的本质无疑
是维护私有制度，保护贵族奴隶主阶级的利益，但法典的编纂仍然是平民的
一个胜利。有了成文法，量刑定罪有一致标准，在一定程度上限制了贵族的
专横和滥用权力。
（2）斗争的深化和李锡尼——绥克斯图法。公元前445年，在平民的长
期斗争下，由保民官卡努优斯制定法案，废除了平民不得与贵族通婚的限
制，在法律上确立了平民与贵族在血缘上的平等地位。卡努优斯的另一重要
提议是平民贵族既可通婚，平民也应有当选执政官的权利，贵族坚决反对。
因为缺乏强有力的理由，随即提出折衷方案：停选执政官，设立贵族平民皆
可当选的军事保民官（又译军政官），行使执政官职权，但平民任执政官者
卸任后不能进入元老院。军事保民官初为3人，后增至6人，仍由百人队大
会选举，所以依然在贵族操纵之下，数十年间平民当选为军政官者寥寥无
几。贵族为挽回设立军事保民官的损失，又增设了两名只有贵族才能担任的
监察官，掌管户口调查、按财产评定和划分公民等级的职权。
随着平民与贵族斗争的不断深化，政治权利问题以及与平民息息相关的
土地问题和债务问题全面提到日程上来了。公元前390年，高卢人大举进攻
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罗马，罗马损失惨重。战争的负担主要落在平民身上，许多人失掉土地，债
台高筑，平民和贵族的矛盾又尖锐起来。公元前376年，平民保民官盖约·李
锡尼和鲁西乌·绥克斯图提出了涉及土地、债务和政治权利3个问题的重要
法案：（一）全体公民都可以占有和使用公有地，占有公地的最高限额为500
犹格； （二）平民所欠债款一律停止付息，已付债息作为债款的本金计算，
尚未还清的债款，3年内分期还清； （三）取消军事保民官，恢复每年选举
两名执政官的制度，其中一人必须出身平民。并明确提出三款必须同时通
过，缺一不可。法案提出后，贵族千方百计阻挠反对。平民每年都选举李锡
尼和绥克斯图为保民官，而他们每年总是提出这些法案。经过十年不懈的斗
争，全部法案终于获得通过，绥克斯图当选公元前366年的第一任平民执政
官。
（3）平民的胜利和“新贵”的产生。在斗争的最后阶段还有两件大事：
一是公元前326年，在平民压力下，通过了彼提留法案，禁止将负债的罗马
公民变成奴隶。废除债务奴隶制，使罗马平民永远免除了沦为债务奴隶的威
胁。另一件大事发生于公元前287年，平民和贵族的矛盾又激化起来，平民
出身的独裁官霍腾西阿提出一项新的法案，规定部落大会上的平民决议，不
必经过元老院批准，对全体罗马公民都具有法律效力。《霍腾西阿法案》的
通过，使平民在法律上具有了与贵族完全平等的地位，被看作是共和国早期
平民反对贵族斗争结束的标志。
历时200余年的平民反对贵族的斗争，对罗马历史的发展具有重大的影
响。就实际成果看，以政治权利的获得和债务奴隶制的废除最为突出。以前
没有权利只有义务的平民，现在可以担任各种官职和与贵族通婚，不仅打破
了贵族垄断政权的局面，而且消灭了贵族极力维系的显贵血缘的特权，扫除
了氏族制残余，扩大了“罗马人民”这一共和国的统治基础。债务奴隶制的
废除，使平民摆脱了沦为奴隶的命运，作为罗马公民，他们的政治权利与社
会地位高于古代专制君主统治下的民众，从而使罗马能保持一支坚强的公民
军队，为罗马的对外扩张提供了军事保障。经过调整的罗马国家机构和新法
律的颁布，使罗马国家的上层建筑更加适应奴隶制经济基础的需要。
但是，相对于雅典的奴隶制民主政治，罗马平民的胜利则有限得多。土
地集中虽然在短期内有所缓和，但土地问题并没有得到彻底解决。债务的减
免和少量公有地的分配，使小农经济得以维持，但没有也不可能从根本上改
变平民的经济地位。政治权利均等对于平民各阶层也具有不同的含义，对广
大贫苦平民并没有什么实际意义，因为这时罗马的官职不给薪俸，所以只有
少数富裕平民才敢问津，贫苦的平民实际上不可能享受担任公职的权利。平
民上层当选执政官，任期满后成为元老院终身元老。同时，他们可以通过联
姻与原有贵族融合在一起，形成新的统治阶层，一般称为“新贵”（诺比里
斯）或“豪门贵族”，以区别于过去的氏族显贵。随着贵族社会成份和性质
的改变，平民的概念也发生了变化，此后的罗马平民指的是贫穷的农民、手
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工业者及无业游民。平民反对贵族的斗争虽然使共和早期罗马的国家机器比
以前民主化了，但是政权落到了“新贵”手中，罗马共和国还是贵族专制的
共和国。
3。行省制度
公元前5世纪到前3世纪初，罗马奴隶主贵族依靠武装精良的自由公民
组成的军队，逐步征服了意大利半岛。罗马根据各地在被征服过程中的态度
及其经济战略地位，给予不同的政治待遇和经济待遇，实行“分而治之”的
政策，使各被征服的地区难以团结起来反对罗马。
在征服意大利后，罗马发动了更大规模的对外侵略扩张，那就是公元前
3世纪到前2世纪间的三次布匿战争，以及第二和第三次布匿战争之间的“东
方战争” （即征服马其顿和打败条支的战争）。
到公元前2世纪后期，罗马由意大利的统治者扩张成为东起小亚细亚、
西抵大西洋岸的地中海世界的霸主。罗马对它吞并的广大地区设立行省进行
统治。公元前130年左右罗马共有九个行省。西部六个：西西里、撒丁尼亚、
科西嘉、山南高卢、西班牙和阿非利加；东部三个：伊利里亚、马其顿、亚
细亚。行省中各城市地位不一，罗马也实行“分而治之”。
行省开始是指意大利以外的被征服地区。行省的行政长官最初是临时委
派，后成为定制，称行省总督，是代表罗马执政官在行省的最高统治者。总
督常由大法官充任，或由退职执政官及其他高级官员竞选担任，都需经过元
老院批准。任期一年，必要时元老院可以延长其任期。对罗马公民来说，总
督是由公民大会选举或指定的共和国官员，受公民大会的监督；但对于行省
居民，总督却是太上皇，拥有对被征服居民的生杀予夺大权，可以肆意搜刮。
在任职期间，总督不但拥有该省的军事、民政和司法全权，而且在实际上，
他对罗马政权也不负任何责任。行省居民对总督的苛政，只有当他卸任之
后，才能提出控诉，而且很少有实际效果。
各行省的行政管理制度大都是逐渐自发形成的，不存在统一的法律规
定。每位新的行省总督上任时，通常要颁布告示，发表自己的施政方针。行
省所属各公社几乎全部都缴纳直接税，有时也课以间接税，主要是关税。行
省居民除纳税外，还承担着行省总督及其下属，以及驻屯行省的罗马军队所
需要的费用。
罗马对行省的掠夺手段野蛮而多样。赤裸裸的洗劫伴随着残暴的军事征
服，凡是无法带走的东西，如土地、矿山、港口等，都宣布为罗马的国有财
产，由国家经营、出租或转让。罗马在每次战争胜利后都向战败国勒索巨额
赔款，如第二次布匿战争后向迦太基勒索赔款一万塔兰特，叙利亚战争后向
安条克勒索赔款一万五千塔兰特等。罗马在各行省实行包税制的征税方式，
税率大概是值十抽一。包税商人 （多为骑士）便向罗马当局承包这些税金，
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然后向纳税的行省居民加重征税牟取暴利。同时，他们还经营高利贷，迫使
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