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统治，就成了秦始皇面临的首要问题。就在统一的当年，丞相王绾等对始皇请求道：“各国刚消灭的时候，燕国、齐国、楚国因为地方太远未尝设立王，没有人去镇压，请封立几个儿子，希望陛下能应允。”秦始皇把这个建议交给群臣时，得到了普遍的赞同，唯独廷尉李斯提出了异议，他认为：设置诸侯并不合适，周文王和武王所封的弟子和同姓诸侯很多，到后来仍然是像仇人一样地互相攻击，天子都无法制止，现在统一了，如果能用赋税重赏诸子和功臣，再分别设置郡县使天下无二心才容易管理，才是安定国家的办法。
秦始皇十分赞赏李斯提出的设置郡县的建议。他也感到以前战乱就是因为诸侯的存在才造成的。再度分封就等于为自己树立敌对的势力，要想求得安宁是很困难的。于是，便在全国范围内确立了郡县制度。分天下为三十六郡，（据考后来又增加到四十郡），每郡设守、尉、监，分管一郡的行政、军事、监察。郡以下分若干县，县有令（小县设县长）、尉、丞，分管一县的政事、军事、司法。县以下又设乡、里、亭一类的基层政权机构。以十里为一亭，十亭为一乡；乡设三老、啬夫、游徼，分别负责教化、赋税与诉讼、治安。还通过什、伍组织，把一家一户的农民编制起来以保证封建统治的进行。同时，改称百姓为黔首，赐民饮酒，并没收了天下的兵器，聚于咸阳，溶铸成12个铜人及钟锯一类的乐器。为了管理这种专制主义中央集权的国家机器，秦始皇还参考了六国的官吏制度，设置了一整套以“三公九卿”为主导的官僚机构。“三公”就是丞相（管行政）、太尉（管军事）和御史大夫（管监察）。“九卿”就是：奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。分管礼仪、禁卫、宫门、车马、司法、民族、宗室、财政、税收等事项。秦始皇的专制主义封建王朝，就是以这种“三公九卿”的官僚政府来管理它的郡县制，行政机构的。郡县制不同于西周的奴隶分封制度，它是从属于中央朝廷的地方行政机构，不仅郡县的主要官员要由中央直接委派，而且朝廷还采取年终考绩的办法，对地方加以监察。每年年终，地方官必须派人逐级向上直到朝廷报告赋税收入等情况，称为“上计”。如果朝廷认为地方官政绩不良，就可以加以收印罢官处罚。这样做同时还能使中央的政令得以逐级下达到基层，直接统治人民，消除了封国采邑制度那种贵族世袭官职、分别统治的割据状态。
郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家法定的行政制度。早在春秋时期，县制管理便已在一些诸侯国家中萌生了。当时秦、晋、楚等大国已开始在国家边境附近新兼并的地区设县，后来随着国境扩大，国内也开始设县。郡制也是秦国兼并战争的产物，从周显王四十七年（前324年），秦攻楚汉中取地六百里置汉中郡开始，到秦始皇二十六年（前221年）统一六国为止，这期间秦先后吞并他国领土，共设置了巴郡、陇西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齐郡、琅琊郡、泗水郡、砀郡、薛郡、会稽郡等十几个郡。县制之后又设郡制，使从中央到地方的统治又多了一个层次，中央集权就更加稳固了。这个制度，影响了中国一千多年。
统一货币、文字和度量衡
第38章 秦汉（2）（）
秦统一中国以前，诸侯各国的货币十分复杂，由于各国的政府、法令都是独立的，又由于官、民都有铸造货币的权力，所以种类繁多，形状各异，轻重大小都不一致。特别是计算单位的差异，使货币的换算、流通以及赋税的征收，商品的交换，都受到很大的妨碍。当时使用的货币主要有齐、燕等国使用的铜铸刀形货币，称“刀货”；魏、韩、赵等国，则以铜铸铲形货币为主，称“币”；楚国用的是两端凹入呈长方形的金铸货币，因其正面用铜印钤成小方格，格内多印有“郢爰”币文，所以称“郢爰”，同时还有被称为“鼻蚁钱”的形如海贝的铜铸货币；再就是秦、魏、赵等黄河两岸地区使用的铜铸圆“钱”，但这些圆“钱”的大小、轻重、形状也仍然是不尽相同的。尤其是有的国家在不同地区也使用不同的货币。最典型的像赵国，刀货、币和圆钱都可以同时流通。秦统一全国以后，必须改变这种现象。于是始皇下令废除原来在秦以外通行的六国货币，在全国范围内，一律只准通行秦国的货币。重新改铸新版的圆钱，使货币有一个统一、规范的标准版，新版钱就是秦“半两钱”。为了使用方便，半两钱采用仿自璧瑗的圆线，外呈圆形内开方孔，直径一寸二分，铜铸，重半两钱面分左右铸有钱文“半两”二字。规定统一的换算制律，分货币为三等，以黄金为上币，镒为单位，每镒重二十四两。以铜半两钱为下币，一万铜钱折合一镒黄金。据考中币为布，并规定：珠玉、龟、贝、银、锡之类，作为装饰品和宝藏，不得当作货币流通，可见秦的基本货币的货币换算基准，都是以半两钱为法定标准的。又规定货币铸造权为国家所有，私人不得铸币，由国家将过去重量不一的旧铜钱全部重新改铸成半两钱。地方政府铸币，必须按国家规定的标准版设计铸造。并印上铸造地方的名称。在法律上定明私铸货币者有罪，并对其严加制裁。秦始皇的改革，实现了中国的第一次货币统一，也为经济发展开辟了道路。
中国度量衡的首次统一，是在秦始皇二十六年（前221年），也就是秦统一全国的当年。是年始皇下诏，诏曰：“廿六年，皇帝尽并兼天下诸侯，黔首大安，立号为皇帝。乃诏丞相状、绾，法度量则不一，歉疑者，皆明一之。”秦始皇的这一诏令被刻在所有的官府制作的标准度量器上。从此天下度量衡器，实现了标准上的统一。在此以前，中国度量衡的情况也和货币一样，呈原始状态，有着各种不同的计数单位和各种不同的计算进制。以量制为例：一是单位名称不一样，秦国以升、斗、为单位，魏国以半斤、斗、钟为单位，赵国以升、斗为单位，齐国以升、豆、区、釜、钟为单位；二是单位量质不一样，秦、魏、赵都有斗，但秦斗约合今2010毫升，赵斗约合今2114毫升，而魏斗约合今7140毫升；三是各国的进制不一样，秦国用十进位，齐国在升、豆、区、釜之间用五进制，而釜、钟之间都是用的十进位。这种复杂多样的度量衡只能适合政治割据社会的需要。为了不使其影响秦王朝的经济交流和发展，秦始皇命令由丞相隗状、王绾负责，废除六国旧制，把度量衡从混乱不清的状况，明确统一起来。统一后的度量衡包括：度制以寸、尺、丈、引为单位，采用十进制计数，十寸一尺，十尺一丈，十丈一引；量制以合、升、斗、桶为单位，也采用十进制计数，十合一升，十升一斗，十斗一桶；衡制以铢、两、斤、钧、石为单位，二十四铢为一两，十六两为一斤、三十斤为一钧，四钧为一石。这种度量衡制实际上是商鞅变法时所定度量衡制的推广和发展。早在秦孝公十八年（前344年）商鞅变法时就曾着力统一过秦国的度量衡制，改变了度量衡标准，铸造了标准度量衡器。当时一升合今0�2升，一尺约合今0�23米。所以，秦始皇统一度量衡，实际上是以法令形式肯定了秦国原有的制度，并向全国推行。为了有效地统一制式，划一器具，秦始皇一方面铸造大量标准量器以为模范，一方面大力宣传度量衡统一的优越性，同时从制度和法律上也采取了有效的措施。秦朝规定了定期检查度量衡的制度，规定每年“伸春之月，一度量，平权衡，齐斗桶”，以保障新度量衡的精确与实施。秦朝还在法律上明确了对度量衡不正者的处罚条例。在出土的秦律中，有许多具体详实的有关规定。通过这些有力的措施，秦始皇统一度量衡的行动收到了很大的成果。并且影响了以后几千年的计量制度。
文字的统一，更是秦统一全国后的一项迫在眉睫的事业。中国的文字，从半坡村新石器时代的彩陶刻划文字萌芽，经殷商甲骨文和西周金文成长到春秋、战国时期，已经历了漫长的演变和发展。但由于长期的割据，混战和社会秩序不稳定，文字也缺乏管理，各诸侯国的文字有很大分歧。有不同方音产生的假借字，不同字形造就的简笔字和异形文字。这样的混乱和分歧，不但妨碍秦王朝政令的推行，而且不利于经济、文化的交流和发展。于是，全国统一的当年，丞相李斯就向秦始皇提出了“书同文字”的建议，秦始皇接受了这一建议，命令全国禁用各诸侯国留下的古文字，而一律以秦篆为统一书体。由李斯、赵高和胡毋敬三人，分别编写了仓颉篇、爰历篇、博学篇三书，作为推行秦篆的典范。秦篆又叫小篆，是从大篆中演化而来的。小篆与大篆的区别主要是有固定的偏旁符号、有固定的部首位置和有确定的笔画数量。小篆的形体也比大篆更为整齐和定形化，线条笔画均匀，比起大篆来更便于读写。这些特点又是后来汉字发展所遵守的基本原则。秦始皇为了实现文字的统一，身体力行地推行小篆，他东巡时所刻写的碑文，都是由他的丞相李斯亲手所写的标准的小篆。李斯是至今为止最著名的篆书家之一，又是小篆的创始人，著名的琅刻石、泰山刻石等都是出自他的手。秦始皇在推行小篆统一文字的同时，还倡导了另一个书体“隶书”。隶书原本也是从篆书中演化出来的，它改篆书的曲笔为直笔，结构平稳，书写方便，为民间所乐用。到了秦始皇统一文字时，秦下杜（今陕西西安市）人程邈将其搜集整理，呈报给了秦始皇。还有一位叫王次仲的隐士，也曾上书给秦始皇，请