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1905年，载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨等五大臣奉命赴日本、欧美各国考察政治，以期择善而行。五大臣回国后上奏朝廷，认为立宪可以永久保证君主的至尊地位；削弱革命党的影响；开化政治，改变列强的观感。在五大臣和地方督抚的建议下，清廷于1906年宣布预备立宪。
预备立宪宣布后，维新党人和地方开明士绅深受鼓舞。他们纷纷组织各种学会、团体，互相呼应，渐渐成为立宪派的雏形。1908年钦定宪法大纲颁布后，立宪派进入各省的谘议局和中枢的资政院。与志得意满的立宪派相比，矢志排满的革命党人感到失落。革命党唯恐清朝廷立宪成功，使排满永无希望。激切之下，革命党策动了许多起义活动，企图一举奏功。经过几次惨重的失败后，革命党人心灰意冷，不得不承认排满思潮远不足激起革命。武昌新军起事前夕，海外革命党人人心涣散，一度几乎中止活动。
戴鸿慈，字少怀，广东南海人。光绪二年进士，改庶吉士，以编修督学山东。父忧归，服除，督学云南。后复充云南乡试正考官。二十年，大考一等，擢庶子。日韩启衅，我军屡挫。鸿慈连疏劾李鸿章调遣乖方，迁延贻误，始终倚任丁汝昌，请予严惩；并责令速解汝昌到部治罪，以肃军纪：均不报。和议成，鸿慈奏善后十二策：一，审敌情以固邦交；二，增陪都以资拱卫；三，设军屯以实边储；四，筑铁道以省漕运；五，开煤铁以收利权；六，税烟酒以佐度支；七，行抽练以简军实；八，广铸造以精器械；九，简使才以备折冲［折冲：指办外交］；十，重牧令以资治理；十一，召对群僚以励交修；十二，变通考试以求实用。迁侍讲学士。督学福建，再迁内阁学士。学政报满，假归省墓。擢刑部侍郎。
赴西安行在，上陈治本疏；又请建两都，分六镇，以总督兼经略大臣，得辟幕僚，巡抚以下咸受节制。是年冬，随扈还京，转户部侍郎。时各省教案滋多，鸿慈请设宣谕化导使，以学政兼充。编辑外交成案，颁发宣讲。又请就翰林院创立报局，各省遵设官报，议格不行。时设会议政务处，有奉旨交议事件，三品京堂以上与议。鸿慈请推行阁部、九卿、翰林、科道皆得各抒所见，属官则呈堂代递，可以收群策、励人才。下政务处采择。
三十一年，命五大臣出使各国考求政治［命五大臣出使各国考求政治：指1905年，清政府派载泽、戴鸿慈等人出国考察宪政］，鸿慈与焉。将发，党人挟炸药登车狙击，从者或被创，人情惶惧。鸿慈从容诣宫门取进止，两宫慰谕，至泣下，遂行。历十五邦，凡八阅月，归国。与载泽、端方、尚其亨、李盛铎等裒辑列国政要百三十三卷、欧美政治要义十八章，会同进呈。并奏言：“各国治理大略，以为观其政体：美为合众，而专重民权；德本联邦，而实为君主；奥、匈同盟，仍各用其制度；法、意同族，不免偏于集权；唯英人循秩序而不好激进，其宪法出于自然之发达，行之百年而无弊。反乎此者，有宪法不联合之国，如瑞典、挪威则分离矣；有宪法不完全之国，如土耳其、埃及则衰弱矣；有宪法不平允之国，如俄罗斯则扰乱无已时矣。种因既殊，结果亦异。故有虽革改而适以召乱者，此政体之不同也。觇其国力，陆军之强莫如德，海军之强莫如英，国民之富莫如美，此国力之不同也。窥其政略，则俄、法同盟，英、日同盟，德、奥、义同盟，既互相倚助以求国势之稳固；德、法摩洛哥之会议，英、俄东亚之协商，其对于中国者，德、美海军之扩张，美、法屯军之增额，又各审利害以为商业之竞争。盖列强对峙之中，无有一国孤立可以图存者，势使然也。况人民生殖日繁，智识日开，内力亦愈以澎涨。故各国政策，或因殖民而造西伯利亚之铁路，或因商务而开巴拿马之运河，或因国富而投资本于世界，均有深意存焉。此政略之不同也。验其民气，俄民志伟大而少秩序，其国失之无教；法民好美术而流晏逸，其国失之过奢；德民性倔强而尚武勇，其国失之太骄；美民喜自由而多放任，其国失之复杂；义民尚功利而近贪诈，其国失之困贫；惟英人富于自治自营之精神，有独立不羁之气象，人格之高，风俗之厚，为各国所不及。此民气之不同也。臣等观于各国之大势既如此，又参综比较，穷其得失之源，实不外君臣一心，上下相维，然后可收举国一致之益。否则，名实相悬，有可以断其无效者，约有三端：一曰，无开诚之心者国必危。西班牙苛待殖民，致有斐律宾、古巴之败。英鉴于美民反抗，而于澳洲、坎拿大两域予人民以自治之权，致有今日之强盛，开诚故也。俄灭波兰而用严法以禁其语言，今揭竿而起要求权利者，即波兰人也。又于兴学练兵，皆以专制为目的，今满洲之役，不战先溃。莫斯科、圣彼得堡之暴动，即出于军人与学生也。防之愈密，而祸即伏于所防之中，患更发于所防之外，不开诚故也。二曰，无虑远之识者国必弱。俄以交通之不便，而用中央集权，故其地方之自治，日以不整。美以疆域之大，而用地方分权，故其中央与地方之机关，同时进步。治大国与治小国固不侔也。德以日尔曼法系趋于地方分权，虽为君主之国，而人民有参与政治之资格。法以罗马法系趋于中央集权，虽为民主之国，而政务操之官吏之手，人民反无自治之能力。两相比较，法弱于德，有由来矣。三曰，无同化之力者国必扰。美以共和政体，重视人民权利，虽人种复杂，而同化力甚强，故能上下相安于无事。土耳其一国之中，分十数种族，语言宗教各不相同，又无统一之机关，致有今日之衰弱。俄则种族尤杂，不下百数，语言亦分四十余种，其政府又多歧视之意见，致有今日之纷乱。奥、匈两国虽同戴一君主，而两族之容貌、习尚、语言、性情迥殊，故时起事端，将来恐不免分离之患。盖法制不一，畛域不化，显然标其名为两种族之国，未有能享和平、臻富强者矣。此考察各国所得之实在情形也。窃惟学问以相摩而益善，国势以相竞而益强。中国地处亚东，又为数千年文化之古国，不免挟尊己卑人之见，未尝取世界列国之变迁而比较之。甲午以前，南北洋海陆军制造各厂同时而兴，声势一振。例之各省，差占优胜矣。然未尝取列国之情状而比较之也。故比较对于内，则满盈自阻之心日长；比较对于外，则争存进取之志益坚。然则谋国者亦善用其比较而已。”
又奏：“臣等旷观世界大势，深察中国近情，非定国是，无以安大计。国是之要，约有六事：一曰举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域；二曰国是采决于公论；三曰集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达；四曰明宫府之体制；五曰定中央与地方之权限；六曰公布国用及诸政务。以上六事，拟请明降谕旨，宣示天下以定国是，约于十五年或二十年颁布宪法，召集国会，实行一切立宪制度。”又奏：“实行立宪，既请明定期限，则此十数年间，苟不先筹预备，转瞬届期，必至茫无所措。今欲廓清积弊，明定责成，必先从官制入手。拟请参酌中外，统筹大局，改定全国官制，为立宪之预备。”均奉俞旨采纳，遂定立宪之议。先是鸿慈奉使在途，已擢礼部尚书；及还，充厘定官制大臣，转法部尚书。充经筵讲官、参预政务大臣。时法部初设，与大理院画分权责，往复争议，又改并部中职掌。于是京外各级审判厅次第设矣。又采英、美制创立京师模范监狱。三十四年，疾作，乞解职，温旨慰留。两宫升遐［升遐：帝王死亡的婉称，又称“登遐”］，力疾视事。宣统元年，赏一等第三宝星，充报聘俄国专使大臣。礼成返国，奏言：“道经东三省，目击日、俄二国之经营殖民地不遗余力。非急筹抵制，无以固边圉；非振兴实业扩其自然之利，无以图富强。请速办垦殖、森林二端。俟财力稍裕，再筹兴学、路矿、兵屯各事，以资捍卫。”胪陈办法。得旨，下所司议行。是年八月，命入军机，晋协办大学士。二年，卒，加太子少保，谥文诚。
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宪法重大信条十九条
庚子之变中，东南诸省的督抚拒绝听从朝廷的宣战谕旨，与列强商定“东南互保”。“东南互保”毋庸置疑是抗命之举，但是庚子之变后皇室和朝廷威望骤减，故而不得不事后予以追认，以外和列强，内安督抚。此后朝廷施行“新政”，既依赖地方督抚主持，又有意借机加强中枢权威。但是地方士绅参与“新政”后，在政治上渐渐得势，成为难以动摇的势力。科举废除后，地方士绅对朝廷渐渐疏远，更加倾向于考虑本地的要求。太平天国割据东南时，地方士绅曾经组织团练为朝廷效力。但是至预备立宪时期，这种曾经的信任已经荡然无存。失去科举制的缓冲后，朝廷和地方、皇室和士绅、满族和汉族之间的互相猜忌，越来越无从掩饰了。
预备立宪后不久，地方士绅和皇室亲贵就分道扬镳了，议会立宪派和钦定立宪派逐渐势不两立。前者以谘议局、资政院为据点，要求召集制宪会议立宪，增大国会权力，要求内阁对国会述职；后者则坚持保证君主的威权，将国会限定为君主的顾问团，内阁对君主述职。在拟定宪法草案时，钦定立宪派坚持将君主的至尊威权写入宪法，企图在未来的宪法中为本派保留最大的利益。钦定立宪派的强横举动引起极大的反感，因为专制时期的君权尽管跋扈，但是毕竟受到许多惯例的约束。钦定立宪派君权至上的宪法一旦成立，对议会立宪派而言，不仅意味着立宪的�