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当武后在705年垮台和唐中兴时，政府到处呈现紧张的征兆。但没有立
刻进行补救，因为武后的继承者中宗证明是一个无能的统治者，受皇后韦氏
的控制；而韦后与其亲属进行大规模的贪污活动，通过公开卖官鬻爵来扩大
官僚集团。
在玄宗（713—755年）统治时期，王朝又处于坚强的领导之下，国家高
度繁荣，文化辉煌灿烂，因此这一时期成为中国历史中的几个盛世之一。但
在他执政期间，因以前几十年的危机而必须进行的改革造成了一系列意义深
远的变化，它们即将激烈地改变中国的历史进程。①
在中央政府内部，自隋代传下来的门下、中书和尚书三省之间精心安排
的权力平衡和职能分工遭到了破坏。在前几代作为皇帝的非正式谘询机构的
庞大的宰相集团，这时的人数减到四人以下，他们兼有制订政策和最高行政
长官的大权。门下省和中书省合而为一，成为代替两者制订政策和草拟法律
的单一机构。尚书省单纯地成为政府的执行部门，它的首脑不再是宰相，也
不参与对政策的磋商。这样，宰相们行使近乎独裁的大权的道路被打开了。②
皇帝不再定期与大批大臣商讨政策，开始越来越依靠从集贤院和翰林院
等文士荟萃之地出身的一批批年轻低级官员来帮助他起草文件和拟订政策。
他还开始使用宦官做他的私人代理人，以绕过正规的行政手续。这些发展开
始破坏正规官僚体制的权力和影响，打破日常政务的有条不紊的秩序，制造
皇帝与官吏之间的鸿沟；随着玄宗日益倦于政事，转而沉溺于宗教生活和寻
欢作乐，这一鸿沟就加大了。
另一大变化是成立专司官署来解决紧急的行政问题，特别是财政问题。
这些机构不编入正规的官僚组织；它们的掌管大臣拥有大权，能雇用大批人
员，其中许多人还是专家。结果官僚集团内专业化和职业化日益发展，这就
侵蚀了原来的信念，即认为官僚只须接受无官不会做的通才训练，而让下属
去搞专门技术。①
财政制度的广泛变动还与原有的统一行政的思想背道而驰。新税按纳税
人的财富分级征收，除了纳税人拥有的国家分配土地以外，还考虑他们的财
产。地方的收入有了定额规定，以避免旧制中集中和复杂的会计手续。币制
被改革，运送华中和华南收入的运输系统被改造。这些变化破坏了过去传下
来的简单的财政制度的基本原则。②
同时，防御强大而机动的敌人的需要促使政府放弃了军队大部分是自给
① 浦立本： 《安禄山之乱的背景》。
② 见孙国栋：《唐代三省制之发展研究》，载《新亚学报》，3。1 （1960 年），第19—120 页；严耕望：《唐
史研究丛稿》 （香港，1969 年），第1—101 页；周道济：《汉唐宰相制度》（台北，1964 年）。
① 崔瑞德：《安禄山之乱以后之盐使》，载《大亚细亚》（新序列号）， 4。1 （1954 年第60—89 页；砺波
护：《关于三司使之成立》，载《史林》， 44。4 （1961 年）。
② 崔瑞德：《唐代的财政管理》，第2 版 （剑桥，1970 年）。
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的旧的民兵制，而代之以长期服役的职业军队。他们大部分驻守在边境的各
常备军中，这些常备军在节度使统辖下组成强大的地方藩镇。节度使对边境
某一战略防区全面负责，这样他们才能比中央指挥的体制更迅速有力地对外
来的攻击作出反应。在这一方面，新体制是成功的，但它几乎使全部军事力
量集中在少数边境将领之手。同时，民兵的腐败使中央政府只有很少军队可
资调遣。
755年安禄山叛变。此人为一个具有突厥和粟特混合血统的武将，并控
制着东北三镇。安禄山死后叛乱还在继续，一直到763年才最后被平定。中
国最富饶、生产力最高的河北道和河南道的大片地区遭受破坏，人口减少。
战乱扩大到长江下游和汉水流域。到叛乱平息时，中国人已放弃了南满的立
足点。整个西北（今甘肃）陷于吐蕃人之手，因为唐朝的边防军已被撤回保
卫京师。但是，叛乱引起的最重大的长期性破坏却是中央政府权威的严重丧
失造成的。①
在大力镇压叛乱的过程中，藩镇制的实行已扩大到全帝国，于是产生了
新的一级地方政府。不像旧的州治，这些地方政府往往是能独立生存的单位，
还能严重地威胁中央的权力。北方的有些藩镇能自行招兵买马，河北的某些
藩镇甚至委给归顺的叛将指挥，处于半自治状态，它们不向京师上缴税收，
自行任命官员，并宣称有权世袭其节度使之职。这些是极端的例子，但要求
地方自治和地方特殊化的力量到处在明显地发展。刚从叛乱中挣扎生存下来
的中央政府被迫将大部分责任交给地方，以求保持帝国的统一。
结果出现了一系列的制度变化，它们标志着中国行政的一个时代的结
束。与各个地区的妥协是非常复杂的事，因为它们的力量、独立程度和内部
组织大不相同。在780年前，被若干权力很大的宦官、一个专横的宰相和一
批极有权势的财政专使败坏和控制的中央政府对这一局势无能为力。后来，
新帝德宗（780—805年）试图在最重要的税收和军事方面纠正这种状况，办
法是与地方达成协议，让各地同意向中央缴纳总的税收定额，但征税的具体
办法则由地方当局决定。结果是令人眼花缭乱的多样化的局面。税率各地不
同，因此再也没有“全国”一致的税制可言。同样，在其他领域也出现了各
搞一套的局面。
德宗的政策以及试图促使地方削减其军队的活动在东北激起了新的叛乱
①
（781—785年），叛乱几乎再次摧毁王朝，结果相持不下。但在宪宗时期
（805—821年），中央政权终于在很大程度上又树立了权威；除了河北两三
个自治程度最高的镇以外，它把镇的制度纳入了官僚体制之内。②
但是，8世纪后期出现并正式表现于780年财政安排中的行政多样化依
然存在。对地方行政各行其是的这种默认使法典中法律的地位和重要性发生
① 见C。A。彼得森：《安禄山之乱后东北诸镇之自治》，未发表之博士论文，华盛顿大学，1966 年；浦立本：
《安禄山之乱及唐后期长期存在的尚武精神的根源》，载于J。C。佩里和B。L。史密斯编：《唐代社会论文集》
（莱登，1976 年），第33—60 页。
① 彼得森：《东北诸镇之自治》；崔瑞德：《陆贽（754—805 年）：皇帝的顾问和朝廷的命官》，载芮沃
寿、崔瑞德编：《儒家人物》（斯坦福，1962 年），第84—122 页。
② C。A。彼得森：《中兴的完成：宪宗和诸镇》，载于芮沃寿、崔瑞德编：《对唐代的透视》，第151—191
页。
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③
了激变，有些日本学者指出这一变化是政治史的一个重要转折点。在 737
年前，整个法典的法律——律、令、格、式——大致每隔15年就要修改一次
以适应形势。叛乱爆发后，唐令中涉及人口登记、土地、税赋、劳役、兵制
和地方行政细节的规定已经过时，因为这些制度或者已经作废，或者随着人
口的大规模迁移及正规户籍登记制的破坏而不得不被放弃。在记载令的典籍
中依然保留了这些规定，例如土地分配的规定又载于两个世纪后的《宋刑统》
中，但它们与实际情况已毫无关系。但是，还没有全面修改整个法典的企图。
即使先在8世纪70年代，然后在宪宗时期，中央政府在与地方的斗争中确实
恢复了权威，但它颁布新修法典之举并不表明它拥有新的权力，而以前的唐
代诸帝都是以此来宣称新政体的正统性的。企图对诏令形式的大量法律加以
合理化的唯一活动是时不时地编纂其本原归诸于737年法典化的律、令、格、
式的《格后敕》。④
这样，在755年以后唐政府不但放弃了用于全帝国的统一规定和措施的
想法，承认了行政的巨大差异性和多样化，而且还放弃了这种统一和通用的
规定和程序应该体现在适用于全帝国的一整套中央编成的法典化律令中的原
则。再也没有一套行政法能具有初唐法律的那种绝对权威，而且中央政府承
认它再也不可能取得这种统一的准则了。
安禄山之乱以后若干年的地方割据和地方自治产生的影响，其广泛程度
远远超过地方政府行政多样化和中央法典地位下降的影响。北方诸镇的地位
日益独立，开始出现一种新的行政作风，即由武官去履行以前的文官职责。
这一变化还标志着大量任用专业官员的开始。这就为宋初政府中正式的文
官、军人和财政部门的官员之间的分权提供了样板。
中央政府也被迫另找出路。政府不能再从帝国的大部分地区直接征税，
也不能像以前那样依靠劳役，于是开始通过国家专卖税 （先对盐，后来对茶
叶、酒和酵素）来筹措收入。这使它能够通过经营这些商品的商人从它控制
外的地区间接征税。它开始对矿产品和商业征税，从而放弃了传统的原则，
即认为一个稳定的国家的岁入应该是向农民开征的统一税。这些