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比最高的吏高），一个人要花上12年半的时间充当吏员。但30个月期满后
是否能够得到晋升仍无保证，吏员往往是在同一级的不同机构之间迁调，如
库吏转为狱吏等。当时人对元政府的批评中就提到吏员从地方调至中央，然
后又调回地方，根本不考虑他就职的连续性。①
即使成为一名县吏也非易事。一个人在十四五岁时最有可能成为贴书，
也许干上十年抄抄写写的事而没有任何薪俸。然后到二十四五岁他有可能当
上县吏；如果幸运的话，他40岁时可以成为路吏。
汉人学者对元代吏员的指责是十分强烈的。他们敏感地将官僚机构各种
各样的失职无能都归咎于此。虽然元代的吏员不是文盲，但他们通常仅有十
分有限的儒学修养，往往用法律方面的知识而不是伦理道德来处事。尽管他
们受到汉人学者的蔑视，但后者的儒学修养并不能给他们带来官员的地位。
元代吏员不同于以往的吏员，他们长于法律的背景无疑使他们更适合主管衙
门，他们以精通法律而闻名，而正是这些知识与技能造成使他们对政府的日
常行政事务比以往任何时候都有更大的控制权。许多地方长官受到告诫，要
对他们的吏员进行控制。①
政府专门机构
大司农司、都水监和管理海外贸易、斡脱商人的机构均是文官政府系统
以外负责管理财政的机构，这些机构同样重要，而且更加专门。
甚至在创立正式的大司农司之前，忽必烈在他即位当年（1260年）就令
②
全国各地的宣抚使挑选精通农业的人充任劝农官。 《元史》称赞忽必烈及时
地将注意力转向中国经济的基础，“其睿见英识，与古先帝王无异，岂辽、
金所能比哉”。
东部蒙古人决意留居中国不仅仅反映在忽必烈 1260年将首都从漠北迁
② 以下叙述参看＇105＇ 《蒙古在中国的统治》第5 章和＇298＇牧野修二：《元代勾当官体系的研究》，第65—66
页。
① ＇606＇胡祗遹：《紫山大全集》，卷22，3la。
① 见＇63＇陈恒昭：《蒙古统治下的中国法律传统》，第88—98 页；＇276＇兰德彰：《蒙古统治下金华学派的
政治思想》，第184—185 页。实例见＇604＇张养浩 （1270—1329 年）：《牧民忠告》，10b—11b、13a。
② 关于司农机构，见＇653＇ 《元史》，卷87，第2188—2189、2193 页；卷93，第2354—2357 页；亦见＇412＇
拉契内夫斯基：《元法典》，第1 卷，第188—191 页；＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第43－64 页。
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到中原上，而且还表现为1260年以后他们曾数次为中国农业经济的繁荣作出
了努力。1261年创建第一个监督农业的管理部门——劝农司，1270年由司农
司取而代之，司农司的职责涉及农业、养蚕及水利灌溉等各种事务。农业与
水利专家们被派往各地调查并上报官员在劝农方面的成绩与失误。实际上，
在官员的铨选中是要考虑这些活动的记录的。
后来，在1270—1271年，司农司又更名为大司农司。尽管以后又有三次
更名 （农政院、务农司、司农寺），1286年以后还是一直使用大司农司这个
名称。①
征服南宋10年之后，即1288年，在江南设立行大司农司。成宗铁穆耳
汗时期，这些行司于1295年被撤消，但这并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就
不重视农业了。各地方官，特别是达鲁花赤，继续在当地社会负责推动并保
护农业生产。元代的一条史料谈到江南设行大司农司的最初目的是调查那些
隐瞒农业资产以偷税漏税的大户。由于这类隐瞒的例子没有发现多少，所以
在1295年就将行司撤消了。②
毫无疑问，政府介入并监督农业始于忽必烈时期。不但在这期间创建了
监管农业的机构，而且司农司还印行了《农桑辑要》这本有关农业的手册，
这是一部元朝早期百科全书式的农书，它的印行是为了让天下人都能读到此
③
书的内容，因而掌握农业技能。翰林学士王磐为它作的序承认《农桑辑要》
是根据以前的农业手册编纂的；换句话说，此书关于农业技术的知识并不是
新的。据王磐讲，此书旨在教育政府管理农业的官员。④
除了刊行农书外，元廷在13世纪70年代初即根据以前基层社会组织中
早已存在的某种形式建立了农业团体——社，社的头目无薪俸，他们在社中
应促进农业生产，维护义仓，监督赋役，培育正确的道德风尚。每社由 50
户组成。但是，是否13世纪中国农村所有地方都存在这种单位还不能确定。
不管怎样，在地方社会建立国家组织这一做法与忽必烈34年中始终为恢复战
后的中国经济所作的努力是相一致的。
与大司农司类似，都水监也是一个专门的行政机构，“掌治河渠并堤防
①
水利桥梁闸堰之事”。都水监创于1291年，1292年领河道提举司，这样，
有关内河道的所有事物都统管起来了。毫不奇怪，政府又设置了行都水监来
处理地方问题和自然灾害。
还有一些与大司农司、都水监相似的机构也同时建立起来，以管理海外
②
贸易，特别是对斡脱商人的活动进行规范化管理。蒙古亡宋之前，这种监督
① 舒尔曼在《元代经济结构》第48 页认为大司农司在1290 年撤消后再未重置。我未看到1290 年撤消大司
农司的直接证据。实际上，《元史》，卷87，第2188 页有1290 年后大司农司的叙述；《元史》卷17，第
372 页，提到了1293 年的大司农司江南分司；《元史》，卷43，第908 页，提到了脱脱在1353 年被任命
为大司农司的长官。
② ＇640＇ 《大元官制杂记》，5a—5b 。亦见＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第41—42 页。
③ ＇634＇陈元靓编：《事林广记》，卷12，1a。
④ ＇605＇ 《农桑辑要》，7a。
① ＇653＇ 《元史》，卷90，第2295—2296 页；＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第1 卷，第267 页注2；＇202＇
贺凯：《中国职官辞典》，第542 页；＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第42—43 页。
② 关于海外贸易，见＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第222—236 页。关于斡脱商人及其经商活动管理的
史料，见＇104＇伊丽莎白·恩迪科特…韦斯特 《元代中国的商人组合：斡脱》所引资料。
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机关并不存在。只是到了忽必烈时期，为了鼓励对外贸易并因此而从海外贸
易税中获取利润，元政府才重新设立市舶司。这样做是仿照宋朝的先例。宋
朝于1087年在福建沿海重镇泉州设市舶司，1277年元朝也在那里设立了它
的第一个市舶司。1293年市舶司的数目增加到7个，因为忽必烈的理财大臣
想通过船货和贸易的税收来充实国库。
市舶司的主管部门并不是固定的：有一时期属地方盐政机构管辖，而另
一时期又属泉府司这个主要的商业管理部门。元代海外贸易历史是与回回等
其他外族商人的活动密切相连的。那些商人与蒙古皇室及政府官员在贸易上
的合伙关系被称作斡脱（蒙语ortogh，起源丁突厥语ortaq；波斯语ūrtaāq
也源于突厥语ortaq）。1286年忽必烈的大臣卢世荣甚至试图停止所有的私
人对外贸易，为的是让政府与斡税商人垄断海外贸易，但没有成功。①
泉府司并不是元朝所设的第一个控制斡脱商人的机构，最早是1268年设
立的斡脱总管府，接着斡脱所或斡脱局也于1269年建立。1280年泉府司取
代了总管府，监督皇族对斡脱商人的投资。这些资金贷给商人，资助西域地
区的陆地商队和海外贸易。所以，泉府司1286年掌管市舶司这一事实表明斡
脱商人在海外贸易中起了比私商重要得多的作用。相比之下，斡脱商人在汉
儒心目中留下的却是很不受欢迎的形象。
军事
关于元朝政府与社会的军事化程度，学者们已经争论了很长时间。显然，
文、武两个官僚系统是分立的，尽管也有证据表明军队将领并非根本不插手
行政事务，而行政官员也并非不介入军队事务。虽然可以说行政官僚机构基
本上是汉化的，军队系统基本上是蒙古式的，但是，我们有关蒙古人对行政
官僚系统的创新与改造的讨论就说明它们并不是截然分开的。②
另一个问题是军事制度是否纯粹蒙古式的。甚至早在征服中国北方的那
几十年当中，也就是在忽必烈上台以前的年代里，由于蒙古人人数有限，他
们就已经认识到有必要吸收外族军队到自己的队伍中来。当时，色目人，从
摇摇欲坠的金朝叛逃过来的女真人，急欲抗金的契丹人，以及征募来的汉人
都对灭金作出了贡献。民族区分是蒙古军队组织的一个惯例。所谓汉军由北
方汉人、契丹人、女真人、高丽人组成；而蒙古军与探马赤军则由蒙古人组
成。南宋被征服后，当地的居民被编入新附军。
忽必烈将成吉思汗的蒙古贵族亲兵怯薛扩编为宿卫，而宿卫的民族�