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宣政院——忽必烈即位后,以八思巴为国师,一二六九年,新字制成后,又加号“帝师”,“大宝法王”,统领全国佛教。(王磐:《行状》,见《佛祖历代通载》)朝廷立总制院,管领佛教僧徒及吐蕃境内事务,仍以帝师统领。
一二八八年十一月,改总制院为宣政院,用唐朝吐蕃使臣朝见的宣政殿殿名作为院名。宣政院置院使二员,由朝廷命官任领。吐蕃有事,则设分院往治。宣政院官员军民通摄,僧俗并用,是元朝设立的一个特殊的机构。它既是管理全国佛教事务的机关,又直接统领吐蕃的政务和军事。
地方官制
行省的设置——金朝尚书省臣去地方直接统领军政,称“行尚书省事”。蒙古灭金过程中,曾派札鲁忽赤驻燕京,负责中原的刑名和财赋等事,汉人官员沿金旧制,称为燕京行尚书省事。元朝建国后,在中央立中书省。省臣被派往地方执政,称为行中书省事。行中书省(简称“行省”)成为固定的官府的名称,并进而成为地方行政区划的名称。忽必烈灭宋前后,陆续设立河南、江浙、江西、湖广、陕西、四川、辽阳、甘肃、云南等行省。以后,元成宗大德年间又在和林设岭北行省,合共十个行省。各行省长官为平章政事(岭北、江浙设右、左丞相),黄河以北,太行山以东、以西之地,称为“腹里”,直属中书省。元朝设行省,后世一直沿用,是我国行政区划和政治制度沿革史上的一个重要的事件。
行省下设路、府、州、县。路设总管府,统于行省。府一级不遍设,统属也不一律。或统于路、行省,或直属于中书省部。府下是否领有州、县也因地而不同。路、府、州、县都设达鲁花赤一员,为最高长官。路设总管、同知,府设知府或府尹,州、县长官也都称尹。一二六五年诏“以蒙古人充各路达鲁花赤,汉人充总管,回回人充同知,永为定制。”府、州、县达鲁花赤也都必须由蒙古人充任。蒙古达鲁花赤官早在成吉思汗时即已设置。窝阔台在各地设达鲁花赤,管理行政。元朝建国后,达鲁花赤在地方官中地位最高,但往往不实际管事,成为高居于地方官之上的特殊官员,因而被称为“监临官”。达鲁花赤制的普遍实行,明显地表现出蒙古统治阶级的特权地位。
行省还可在一些地区特设宣慰司。宣慰司平时向州、县传布行省的政令,向行省转达州、县的禀请。边地有战事,则兼为都元帅府或元帅府。一些民族地区,又多设置招讨司、安抚司或宣抚司。各司的长官都称为“使”。招讨、安抚、宣抚等司也都设达鲁花赤为最高长官,只有宣慰司不设。畏兀地区置都护府,最高长官为亦都护,由巴尔尤阿而忒的斤的后裔世袭。吐蕃直属宣政院,又设宣慰司统领。辽阳、岭北的蒙古宗王封地,接受所在行省的监督。
作为多民族国家的元朝,依据各地区的不同情况,建立起一整套地方官制体系,从而使各民族、各地区统一于元朝廷的统治之下。
行枢密院——元朝中央设枢密院管理军务,当地方有事,需要派兵出征作战时,设行枢密院指挥,并管理当地军务。战事过后,即行撤销。
行御史台——元初,设四道提刑按察司,纠察地方政务,属御史台统领。至元十四年灭宋后,设江南行御史台;至元二十七年,又设云南诸路行御史台(成宗大德时移至京兆,改为陕西诸道行御史台)。二十八年改提刑按察司为诸道肃政廉访司,以内八道直属御史台,江南十道隶属于江南行台,陕西、云南四道隶属于陕西(云南)行台。
司法与法律
成吉思汗建国后,任命失吉忽秃忽为断事官,称札鲁忽赤。札鲁忽赤主要担负法官的职责,但也处理人户、财赋等其他国家事务,地位甚为重要。元朝建立后,将札鲁忽赤处理国家事务的权力移交给中书省或尚书省,设大宗正府,置札鲁忽赤十员(后续增至四十二员),为国家最高法官。札鲁忽赤必须由蒙古宗王或怯薛担任。起初,蒙古、色目、汉人犯罪都由大宗正府处理。一二七二年,诏令大宗正府断事官只处理蒙古公事。仁宗皇庆时,以汉人刑名归刑部。泰定帝时,命兼理;又以上都、大都所属蒙古人并怯薛军站色目与汉人相犯者,归宗正府处断,其余路府州县汉人、蒙古、色目词讼,悉归有司刑部掌管。各地行省设理问所,诸路府设推官,为各地的司法官。
但是,元朝并没有统一的司法系统。各投下各有自己的断事官,军人、官府匠人、佛教徒、道士等涉讼也各由枢密院、金玉府、宣政院、道教所等各系统自行处置,形成“家自为政,人自为国”的局面。遇有不同系属的人员之间发生诉讼时,需会同各有关部门共同勘问,由此而形成拖延、隐庇等积弊。
成吉思汗时,已形成蒙古最早的法律“札撒”。窝阔台即位后,重新颁布成吉思汗的大札撤,成为蒙古世代遵守的法令。
蒙古灭金过程中,面临着对金朝封建制地区如何统治的问题,这不能不首先表现在法律上。一二一一年成吉思汗领兵南侵。金降将郭宝玉建策,颁布新定条画五章。如出军不得妄杀,刑狱只重罪处死,其余答决以及蒙古汉人色目佥军的规定等,表现了对蒙古奴隶制的限制,但主要还是行军时的法令。忽必烈即位后,不仅已经统治了金朝的全境,而且还在向南宋地面扩展。法律的执行,呈现出更为复杂的情况。在蒙古贵族中,仍以成吉思汗的札撒为最高法令。忽必烈平阿里不哥后,即据札撒处死孛鲁欢等。但在金朝旧地汉人、女真人中间,则仍然继续实行金章宗泰和元年制定的《泰和律义》,即金泰和律。在这同时,忽必烈又发布许多新的法令和条格。
一二六四年,中书左丞相耶律铸奏定法令三十七章。据说“吏民便之”(《元史·耶律铸传》)。一二七一年,忽必烈在建立大元国号的同时,下令禁行金泰和律。一二七三年史天泽、姚枢等纂定“新格”,即汇集新的刑例。忽必烈亲自阅看后,又命丞相安童及伯颜参考增减,但并未颁行。一二九一年,中书右丞何荣租以公规、治民、御盗、理财等十事辑为一书,名为《至元新格》。忽必烈命刻版颁行,使百司遵守。《至元新格》一书只是刑例的汇编,终元一代,也没有编制完备的法典。在审判案件时,各级官吏没有明确的律文可循,只能检对格例办事,所谓“有例可援,无法可守。”因而内自省部,外至郡守,都抄写格例至数十册。遇事便检寻旧例,照例科刑;无旧例才来拟议。但格例众多,又往往不相一致。于是,官吏便因缘为奸,如甲乙两方互讼,官吏看哪方有力,便援引对哪方有利的格例。各个地方各个系统执法理案也各不相同,更造成“政以邑异,法以县异,文以州异,案以郡异,议以六曹异,论以三省异”的混乱局面。
法律是巩固统治实行阶级压迫的工具。法律的混乱,更加便利了官吏们对广大人民的任意压迫。元朝的法律还在混乱中贯串着民族压迫的通则。如刑法“斗殴”例中规定:“诸蒙古人与汉人争,殴汉人,汉人勿还报,许诉于有司。”“杀伤”例中规定,“杀人者死”,但“诸蒙古人因争及乘醉殴死汉人者,断罚出征。”如此等等,说明元朝法律比辽、金等朝更为赤裸裸地表现出民族压迫的特点。
三、兵 制
成吉思汗在蒙古氏族制的废墟上建立起奴隶主的国家,军事组织与行政组织合为一体,依十进制,编为十户、百户、千户以至万户。蒙古贵族和平民被召充当军士(骑士),有战事则传檄集合,平时则散归各部。成吉思汗即大汗位后,始设怯薛,作为常备的侍卫军,充当汗的宿卫。以后南向侵金,收降了一批汉人军阀,同时又陆续在内地签发民户充军,军额大增。元朝灭宋
后,把全国军队分为蒙古军、探马赤军(蒙古灭金时,由各部族所组成之前锋和镇守军,后成专有军名)、汉军(金朝仭壕⑿赂骄纤谓稻┧睦唷U夂凸僦粕系拿晒拧⑸俊⒑喝恕⒛先说那鹣嗍视Γ裁飨缘胤从吵龈髅褡宀黄降鹊奶厣>痈菟8旱娜挝癫煌挚煞治涛狼拙胝蚴酱笙低场
侍卫亲军 蒙古怯薛军成为皇帝周围拥有特权的贵族集团,此外另设有侍卫军保卫京城及其邻近地区(畿内)。忽必烈即皇帝位后,便从诸军将中抽调一部分精锐组成武卫亲军,以董文炳等为都指挥使,作为皇帝的护卫军。一二六四年(至元元年)改武卫军为侍卫亲军,分左、右两翼。至元八年,改立左、右、中三卫。十六年,又增前、后二卫,合为五卫亲军。侍卫亲军每卫万人,选拔各地军队中勇壮者充任。随着对汉军防范的加强,忽必烈又以河西军(西夏军)组成唐兀卫亲军,钦察军组成钦察卫亲军。忽必烈以后的历代统治者,又陆续增置西域亲军、阿速卫、康里卫等亲军。这些由色目人组成的亲军越来越显示出比五卫亲军还要重要的作用。
侍卫亲军环戍京城,在周邻地区屯田,设都指挥使统领,总隶于枢密院。平时分军屯戍,有战事则抽调作战。元朝皇帝去上都驻夏,侍卫亲军派充围宿军。皇帝出巡则充任扈从。侍卫亲军还镇戍海口、看守粮仓和巡警城区。
镇戍军 镇戍军分驻全国各地,镇戍地区设镇守所。各地军队仍编为万户、千户、百户,但这已完全不是来自蒙古氏族制时期的军政合一的组织,而是单纯的军事编制。万户之下设总管、千户之下设总把、百户之下设弹压。各地镇守所由各行省的镇抚司统领,统属于枢密院。
镇戍军的分布也带有强烈的民族色彩。边徼要地由蒙古宗王领兵镇守,黄河流域包括河南、河北、山东等地的大府,由蒙古军和探马赤军屯驻。汉军和新附军多驻在淮