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,叫做“使相”。节度使成为“无职掌”的虚衔,地方军、政实权都归于本州。宋朝直接派出朝官管理州郡事,称“知(管)军州事”,简称知州(府称知府)。知州多用文人,并可经常调换。宋太祖问赵普:“唐室祸源,在诸侯难制,如何改革?”赵普回答说:“列郡用京官权知,三年一换,就没有什么可虑。”知州不用武将,又不使常任,难制的祸源,算是可以堵塞了。
宋太祖又在各州设通判官,来进一步堵塞祸源。通判由朝廷直接派遣,既不是知州的副职,又不是属官,但有权与知州共同处理州事,并监督知州的行动,随时向朝廷奏报,因此通判又称监州。宋太祖平荆湖,灭后蜀,各国旧官继续做知州,派通判同领州事。九六六年,诏令荆湖、西蜀州郡官,事无大小,都要与通判共同裁处。此后,通判制逐渐成为普遍全国的定制,各州行文,必须知州和通判联署。通判有朝廷特命,与知州往往不和。知州与通判互相牵制,都无法专权。
五代时,权在藩镇,地方县令多“龌龊无能”,只知道“诛求刻剥”,“秽迹万状”。宋太祖任命朝官知县事,朝廷直接控制县政权,从基层来削弱州镇。后周旧将天雄军节度使符彦卿自周世宗时久镇大名府,宋初专横一方。九六三年,宋太祖任命朝官大理正(司法机构大理寺官)奚屿知馆陶县,监察御史王祐知魏县,杨应蒙知永济县,于继徽知临清县。其后,又命右赞善大夫周渭知永济。符彦卿郊迎,周渭只在马上拱揖,不向彦卿屈服。县中有盗伤人,周渭捕获斩首,不再送府,符彦卿无可如何(九六九年,符彦卿移镇凤翔,又被罢免)。宋朝中央的权力一直控制到县一级,州镇不能专横了。
财政官——早自唐朝天宝以来,方镇拥兵割据,占有地方财赋,名日“留使”、“留州”,以上供名义上交朝廷者甚少。方镇又直接控制各地场院,厚敛取利。财政分在各镇,是方镇强大、朝廷衰弱的又一个原因。九六四年,宋太祖下令各州,从今年起,每年所收的民租和管榷(专卖。榷音却què)收入,除地方支用外,钱帛之类都要全部运送京师。次年三月,重申各州除度支经费外,全送京师,不得占留。四月,又派朝官十八人分往各地,收受民间租税。宋太宗时派朝官驻各州监督收税,称“监当使臣”,成为固定的制度。九八六年,正式规定监当使臣三年一换,仍委知州、通判提举(管领)。
司法官——五代时,各州拥兵的方镇任用军校作马步都虞候,兼管刑法断狱,称马步院。九七三年,宋太祖改马步院为司寇院,从新及第的进士中,选派人员到各州作司寇参军,掌管各州的刑法。宋太宗时改称司理院、司理参军。地方的司法权也作出限制。太祖时下令,凡大辟(杀头)罪执行后都要录送朝廷刑部复审。朝廷也派出使臣到各地审理案件。
九五八年,周世宗制定《大周刑统》二十一卷颁行。宋朝建国后,有人上书,指出刑统条目不便处。宋太祖命判大理寺事窦仪等参酌轻重,修订为《重定刑统》三十卷,又重新编集有关敕书为《建隆编敕》四卷。九六三年七月,一并刊板印刷,颁行全国,作为统一的律令,这是我国历史上第一部印行的法律汇编。九七八年,又将宋朝建国以来发布的有关诏敕,编纂为《太平兴国编敕》十五卷,颁行全国。
宋太祖、太宗经过一系列的改革,不仅直接控制了地方官员的任免,而且把各州郡的行政权、财权、司法权全面地集中到中央。所谓“兵也收了,财也收了,赏罚刑政,一切收了”(朱熹语)。宋王朝从而全面地控制了地方政权,空前地加强了专制主义中央集权的统治。
三、中央官制
宋朝的政治机构,适应中央集权的需要,分列为政事、军务和财政三大系统,相互平行,各由皇帝直接统属。另设御史台司监察。地方权力集中到朝廷后,又进一步集中于皇帝。
中书门下——宋沿唐制,在宫廷内朝堂(官员朝见皇帝的便殿)西设议事机构,称“中书门下”,简称“中书”,又称“政事堂”。实际执政的宰相仍沿唐制,用“同中书门下平章事”名号,不定员。如有二人以上,即轮流值日掌印。
宋初仍用后周宰相范质、王溥、魏仁浦三人为相。九六四年,范质等三相请退,独用赵普作宰相。为了分割宰相事仅,又以薛居正、吕余庆作副相,称参知政事,此后成为定制。
枢密院——唐代宗时,开始设内枢密使,用宦官掌管朝廷机密。唐末,枢密使专权,造成祸乱。五代时,仍存枢密院掌管朝政。枢密使等于宰相之外的又一个宰相。宋朝建立后,枢密使改为专掌军事政令,出纳密命,与宰相分掌文武大权。中书省与枢密院号称“二府”(政府、枢府)。枢密院的大事都要奏报皇帝批旨。宰柏与枢密使分别朝奏,彼此不相知。皇帝由此分别控制了政权和军权。
三司——三司总管四方贡赋和国家财政,号称“计省”。设三司使,地位仅次于宰相,称“计相”。三司使通领三部:盐铁掌管工商收入及兵器制造等事;度支掌管财政收支和粮食漕运等事;户部掌管户口、赋税和榷酒等事。地方州郡不留财赋,全国财政支出,都出自三司,权任甚重。全国统一后,宋太宗甚至亲自裁处。
审官院、流内铨——宋初临时选派大臣考核京官 和升朝官的功过。宋太宗时,正式设立磨勘京朝官院和磨勘幕职州县官院,分管官员的考核事宜。次年,改磨勘京朝官院为审官院,磨勘幕职州县官院为考课院。又将京朝官差遣院并入审官院。审官院设知院事二人,主管考校京朝官的劳绩,予以升迁官阶,拟定内外差遣,然后奏申皇帝接见批准。宋初吏部尚书兼管京官七品以下官员的考核和拟定差遣,后委任权判流内铨事二人,专管幕职州县宫(选人)的试判和拟定差遣等事。
三班院——宋初武官中的供奉官、殿直、殿前承旨等三班使臣隶属宣徽院,临时选派官员负责“点检三班公事”。宋太宗时设三班院,委派知院事官或勾当院官,不定员数,主管大、小使臣的名籍、拟定差遣以及考核劳绩等事。
礼仪院——宋初沿袭唐制,设太常寺礼院,主管朝廷典礼。真宗东封,设立详定仪注所,事后即以此为礼仪院,设判院事一人,由参知政事兼任;知院事一人,由各司三品以上官员担任。负责裁定朝廷典礼的仪式、仪仗、祀祭制度等。
审刑院——宋太祖时,刑部复核各地大辟罪案。宋太宗时,又在禁中设置审刑院。各地上奏案件,先由大理寺断复,再交审刑院详议裁决,然后奏呈皇帝定夺。审刑院不归宰相统领,直属于皇帝。
学士院——学士院设翰林学士若干人,职责是为 皇帝起草各种诏书,包括宰相的任命、对外的国书等等。翰林学士还侍从皇帝“备顾问”,可以直接向皇帝提出对国事的建策。
御史台、谏院——宋仍唐制,朝廷设御史台纠察官员,台分三院:台院、殿院、察院,初无专宫,由官员兼职。御史中丞是御史台的最高官员。宋太宗时,又任 宋初地方官制表命专职的监察御史(察院),考课朝廷官员得失。官员遭到御史官弹劾,就要贬调。谏院设知院官,对朝政得失,大臣以至百官的过错,都可提出谏言。御史台和谏院控制言路,往往被大臣利用来作为排斥异己的工具。在统治集团内部的政治斗争中,御史台和谏院有着重要的作用。
宋太祖、太宗两朝建立起中央集权的新官制,但并没有全部消除旧官制。宋朝不仅大批任用了各国的旧官员,并且长期保留了唐、五代以来的许多官称。在此基础上,又增设了大批的新官职。集中权力的结果,大量官员,无所事事。三省,六曹(六部),二十四司,都有正式的官员,但除非特有圣旨,不管本司的事务。所谓“事之所寄,十无二三”。仆射、尚书、侍郎、郎中、员外等等官员,作官而下管事的,十有七八。这些所谓宫,不过是用来表示他们的政治地位和领取俸禄。
宋代官制由此分为官、职(殿阁职称,如某某殿学士)、差遣三种。只有“差遣”才是掌握实权,实际管事的职务。地方宫中,也仍有大量旧官职,如节度使、防御使、团练使、州刺史等等,只领傣禄。朝廷派遣的知州、通判等官,才实际执政。在宋朝的国家机器中,旧官和新官,有仅的官和无权的官,朝廷派遣的官和地方的官,层次重叠,叠床架屋。宋王朝在集中权力的同时,官僚机构却变得空前的庞大。
宋代大批官员的主要来源是科举。唐代已经实行科举,但被门阀贵族操纵,取士很少。北宋初,门阀制度不再存在,科举向文人广泛开放,只要文章合格,不分门第、乡里,都可录取。宋太祖时取士较严,如九六一年,录取进士十一人,九六三、九六四年都只八人。宋太宗时,逐渐增多。一科进士可多到三、四百人,诸科多到七、八西人。九八三年进士和诸科又各分为:“及第”、“同出身”两等(后改为“及第”、“出身”、“同出身”三等)。考试得中即按不同等第派作大小不同的官。九 六二年朝廷下令:考试及第不准对考宫称师门或自称门生,以防止形成宗派。九七三年,进士考试下第者控诉考官取士有人情,宋太祖召见下第和及第者若干人,重新考试诗赋,亲自阅卷。从此定为制度,进士及第都要经过皇帝亲自“殿试”考选。宋太宗时,殿试后并在殿前“唱名”,由皇帝“赐及第”。取士权也集中于皇帝了。
宋朝通过科举,吸收大批文人来维护它的统治。文人们考试得中,就可以取得政权、财权以至兵权。因此都埋头作诗赋(进士科以诗赋取士),争取得个官,老死不止。宋太祖时,连续考十五场不中的,有