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相反争论的考验。在那里，自己意见被别人压倒的那些人会
感到满足，因为把意见说出来了，其被撇在一旁不是由于单
纯任意的行为，而是由于被认为是更好的意见得到大多数国
民代表同意。在那里，每个政党或每种意见都能检阅自己的
力量，也都能矫正有关它的追随者的人数或力量的任何错觉。
在那里，国民中占优势的意见明白显示它的优势，并在政府
面前集合队伍，从而就使政府能够并被迫在它仅仅显示力量
而不必实际运用力量的情况下向它让步。在那里，政治家可
以远比依据任何其他信号更可靠地弄明白何种意见和力量成
分正在发展，何者正在衰退，从而能够在制订措施时不仅注
意当前急务而且注意发展中的倾向。代议制议会常常被它的
敌人讥笑为纯粹清谈和空谈的场所。很少有比这更大的误会。
当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候，我不知道代
议制议会怎样能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句
话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要
团体所信赖的个人的意见。在这个场所，这个国家的每一种
利益和每一种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见
面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护，能强其它们听取，或
者同意，或者明白说明不同意的理由，这样一个场所本质上
就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的
最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。这种
“谈论”，如不致妨碍“行动”，就决不应该予以轻视。谈论决
不会妨碍行动，如果议会了解到并承认谈论和讨论是它的本
分，而作为讨论结果的·行·动则不是一个五方杂处的团体的任
务，而是特别经过所需训练的人们的任务；了解并承认议会
的适当职能是设法使那些人被诚实地和明智地选出来，并不
再干涉他们，除了通过广泛范围的建议和批评，以及给予或
不给予国民同意的最后批准以外。正是因为缺乏这种可贵的
保留，以致人民议会试图做它不可能做好的事情——行政管
理和立法——并除了它自己的机构外不为之规定其他机构，
这时当然在谈论中花费的时间就是不做实际工作的时间了。
但正是使这种团体最不适合作为立法会议的这一事实，却使
它们更适于它们的另一种职能——即，它们不是这个国家最
伟大的政治人物的拔萃（关于国民的意见很少能从这种人物
的意见中可靠地推论出来），而是（当适当地组成时）毕竟有
资格在公共事务上发言的、人民中各种程度的智力的一个相
当好的标本。它们的作用就是表明各种需要，成为反映人民
要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场
所。还有就是通过批评，最终是通过不给予支持，对真正管
理公共事务的高级官员或任命他们的高级官员进行制约。只
有把代议团体的职能限制在这些合理的界限内，人民实行控
制的好处才能同同等重要（随着人类事务在规模和复杂性上
的增大而越来越重要）的对熟练的立法和行政的要求一同得
到。要把这些好处结合起来，除了把保证前者的职能从要求
后者的职能分开别无其他办法。通过把控制和批评的职能从
事务的实际管理分开，并把前者交给多数人的代表，同时为
后者保证在对国民的严格责任下得到经特别训练又有经验的
少数人所具有的知识和老练的智慧。
以上关于应当赋予国家有主权的代议制议会的职能所作
的讨论，将要求紧接着对适当地赋予较次要的代议制团体的
职能作一番研究，这些团体应当仅仅为有关地方的目的而存
在。这种研究构成这本论著的一个不可缺少的部分；但是由
于许多原因必须把这种研究推迟到我们研究了作为主权者对
立法和国家行政进行控制的大代议制团体的最适当的组成以
后。
第六章 代议制政府容易有的
弊病和危险
政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。如果它
不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手
中，或者如果它不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情
以求得充分发展，它的缺陷就是消极的。对这两点，在目前
研究的这个阶段上都不必要作很多阐述。
政府中缺乏适于维持秩序和容许人民进步的一定权力，
往往是粗野的和未开化的社会状态一般地容易有的现象，而
不是特定的政治联合的形式容易有的现象。当人民太迷恋于
野蛮时代的独立自主而不能容忍为了他们的利益他们所必须
服从的一定权力时，那种社会状态（如前所述）对实行代议
制政府来说是尚未成熟的。当实行那种政府的时刻到来时，为
了达到所有必要目的的充分权力肯定会归于最高权力的议
会；如果议会没有把足够的权力交给行政，这只能是由于议
会对行政的嫉妒心，这种情形除了在议会罢免行政官员的宪
法权力尚未确立起来的地方外，是不大会有的。在该项宪法
权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，不用
担心议会不愿意授与它自己的部长们的真正值得想望的权
力。相反地，危险倒是在于议会的授权不免过于慷慨，范围
太不确定，因为部长的权力就是使他具有并保持那种权力的
那个团体的权力。然而，很可能有这种情况，而这是进行控
制的议会的危险之一，就是它在授与权力上是慷慨的，但后
来又干涉这些权力的行使；它整批地给予权力，但又通过对
行政事务的很多单个干涉行为逐一将它收回。这种实行实际
的管理以代替批评和制约管理人员的做法所引起的害处，已
经在前一章中作了充分的论述。要防止这种不适当的干涉，除
对其有害性有强烈而普遍的信念外，在道理上是不可能有任
何妥善办法的。
存在于政府中的另一消极的缺陷，即不能使人民的个人
能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥的
缺陷，在说明专制制度的显著弊端时一般地已经揭示过了。就
一种人民政府的形式和另一种形式作比较来说，这方面的优
点属于将公共职能的行使加以最广泛地分散的政府；它一方
面把最少的人排除于选举权以外；另一方面，在符合其他同
等重要的目的的范围内，允许所有各阶级的人最广泛地参加
具体的司法和行政事务；如通过陪审制，允许人民参加市行
政职务，尤其是通过最大可能的公开自由讨论，借以不仅使
少数个人相继参加政府，而是使整个公众都在某种程度上参
加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼。对这
些好处，以及指望得到这些好处所受的限制，最好等到我们
说到行政的细节时再作进一步说明。
和其他政府形式一样，代议制政府的积极的缺陷和危险
可以概括为两条：第一，议会中的普遍无知和无能，或者说
得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福
利不同的利益影响的危险。
前一种缺陷，即高级智力条件的不足，一般认为是平民
政府比任何其他政府更容易有的缺陷。君主的旺盛精力，贵
族政体的果断和审慎，被认为是远远胜过甚至合格的民主政
体的优柔寡断和眼光短浅的最大优点。然而这些提法决不象
他们在初看之下显得那样有根据。
和简单的君主制相比，代议制政府在这些方面并非处于
不利地位。除在未开化时代外，真正的而不是伪装的贵族制
的世袭君主制，在被认为是民主制特点的无能方面远远超过
民主制。我说除未开化时代外，因为在真正未开化的社会状
态里，君主的智力的和积极的能力是有相当保证的。他的个
人意志经常遭到其臣民和臣民中强有力人物的蓄意阻碍。社
会状况并不为单纯豪奢的纵欲提供多大诱惑；心身的活动，特
别是政治和军事活动，是他的主要兴奋剂；他在强横的头头
们和无法无天的追从者当中权威不高，并且甚至很少能长期保住他的王位，除非他具有相当高度的个人勇敢、敏捷和精
力。我们历史上各个亨利（Ｈｅｎｒｙ）和爱德华（Ｅｄｗａｒｄ）的平均才能之所以那么高，其原因可以在爱德华二世和理查德
（Ｒｉｃｈａｒｄ）二世的悲惨命运，以及约翰（Ｊｏｈｎ）及其无能的继
承人统治时期的内战和动乱中找到。宗教改革的动乱时期也
产生了几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ）、亨利
·夸特（ＨｅｎｒｉＱｕａｔｒｅ）、古斯塔夫斯·阿道弗斯（Ｇｕｓｔａｖｕｓ
Ａｄｏｌｐｈｕｓ）；但是他们大多长成于患难之中，由于较近继承人
的意外失败而继承王位的，或者不得不同他们的统治开始时
的巨大困难作斗争。因为欧洲生活取得了安定的局面，所以
６８世袭国王的任何超出常人之处都变得极为罕见，而其一般平均水平甚至低于常人，无论是在才能方面或是在魄力方面。宪
法上绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条件维
持其本身的存在（除有时掌握在某个有积极精神的篡夺者手
中以外）。俄国和奥国政府，以及甚至在正常情况下的法国政
府，都是官吏的寡头政治，国家元首只不过是选择官吏的头
儿们。我说的是这些政府行政的例行行动；因为掌权者的意
志当然决定政府的很多特殊行动。
历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政
府一般都是贵族制。但是它们毫无例外地都是官吏的贵族政
治。统治集团是那样狭小，以致集团的每个成员，或至少是
每个有影响的成员，能够也确已把公共事务变成一项积极的
专门业务和一生中的主要职业。通过许多世代显示出高度统
治才能，并按照确