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二、城市值钱，还可以增值
薄熙来也许是最先提出城市是最大的国有资产的，2001年5月14日他在接受记者采访时说，做市长的，总希望自己的城市发达，能够在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往是缺钱。那么钱从哪儿来？自然就想到办工厂，20年前也有一句话，叫作〃无工不富〃嘛！在人脑子里，一提起国有资产，也首先想到国有企业，并往往把国资和国企等同起来。为了发展经济，过去很多城市都是一个路子，即争项目，找贷款，办工厂，通过兴办企业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政府就有钱了。因此，不少同志在相当长的时间里只是热心于企业的事，如何把企业做大、做多，就成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市场竞争日趋激烈，各地重复建设项目众多，由政府新办的工业项目，往往面临诸多风险，搞不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后不得不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿，就会造成恶性循环。
那么发展城市急需的钱从何而来呢？我想，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可以由董事长和总经理来管，市长管多了就政企不分了；而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废；而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。市长不管企业，还有董事长和总经理；市长如果不管城市，城市就无人去管。所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。市长需要懂得什么是自己最重要的资产。城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并使城市整体增值这个重要的经济机会。市长对企业要关心，但又要政企分开，不能越俎代庖，应该放手让企业家去做，市长首先应集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，城市才能走上良性发展之路。
城市本身是国有资产，是值钱的，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市不仅值钱，还可以增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40％。如果以1992年的财政收入为基数，1993至1999年的7年间，我市就多挣多花了268个亿，新增的资金主要是靠经营城市得来的。
再举个例子，大连在过去的七八年间，将市区内90多家污染严重的企业迁走，少数销号，多数搬到郊区重建，实现了再生，而搬迁企业的建筑费、设备费、运输费、补发职工的工资、劳保、医疗费，以及分流部分职工的安置费，从何而来？大家知道，凡是搬迁的企业，一般都是很困难的企业，厂房、设备已值不了几个钱，但由于大连整体增值，老厂屁股底下的那块地值钱了，所以，90多家老厂的搬迁改造就成为可能。据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，而大连市建成区160多平方公里，土地整体增值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。所以，投资于环境建设是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营城市可以带来丰厚的回报。
三、一槌敲出的土地市场
在传统城市土地使用制度下，城市建设资金不能良性循环。用于城市基础设施的投资不能通过地价或地租收回，其结果是政府投资开发的土地越多，财政的负担越大。同时城市基础设施投资的效益，也不能通过这种投资对地价或地租的作用得到检验。改革开放以来，土地市场从无到有，起初是从征收土地使用费开始的：
1982年深圳经济特区开始按照土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。
征收土地使用费的改革，还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统城市土地使用制度触动不大。
深圳经济特区成立之后虽然实行〃土地有偿使用〃制度，并征收土地使用费，但由于收费过低．再加上各种减免优惠．土地使用基本上是无偿的，政府作为土地的所有者基本得不到土地的收益。这说明当时的土地管理制度仍然没有跳出产品经济的框框，土地的价格仅仅是一个象征而已。到1987年为止．市政府行政划拨了82平方公里的土地．收取土地使用费的面积有17平方公里，收费仅有1000万元，不足支付政府前8年用于开发土地的银行贷款（6。7亿元）的利息，政府用于土地开发的大量投资被各开发公司以超额利润的形式归己所有。这种土地管理制度和分配关系造成土地开发越多，政府负担越重，以至陷入不能自拔的贫困境地，再不改革就难以为继了。
1987年9月9日，中国首块体现有偿使用原则的商品土地在深圳市售出。采用的出让方式是定向议价，即由政府与特定的买地单位商定地价，然后出售。这块土地位于深圳市上步地段，面积5412平方米，成交价108，24万元，土地使用期限50年，规定用于住宅建设。9月9日，这块土地的使用者深圳中航工贸中心，与深圳市土地管理部门签订了土地使用合同。这种国家出让土地使用权、规定使用年限，一次收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押的方法，在1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了试点。
1987年11月26日，深圳市政府首次公开招标有偿出让土地使用权揭晓，深华工程开发公司在9家公司投标的激烈竞争中获胜。它以合理的土地标价、良好的建筑规划方案和企业资底取得一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。这次土地招标综合评估的办法是：土地标价占总分的50％，规划设计方案占40％，企业资信占10凭此次土地公开招标的底价为每平方米332元，在此基础上上浮10％，即每平方米365元，为合理高价。深华工程开发公司的标价为每平方米368元。政府在制定可接受的地价标准时，既考虑了社会、经济的承受能力，又考虑了让投标公司有利可图，使投资风险较大的房地产业的利润率略高于其他行业。
1987年12月1日，深圳市举行了中国首次以〃拍卖〃方式出让土地使用权的活动。一块底价为200万元的地皮，经过十几轮的竞投后，最后主持人一锤定音，以525万元成交。
为了使土地使用权有偿出让、转让活动法律化和制度化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关条例或规定。首先，1987年11月29日上海市人民政府发布了《上海市土地使用权有偿转让方法》
1987年开始的深圳市土地管理体制的改革，到1989年底，共出让土地197幅．面积441．3）万平方米，合同地价收入3．57亿元人民币和1288万美元。市财政将这些地价收入作为土地开发基金，使城市建设开发资金的管理开始走向良性循环．使房地产市场出现雏形。土地成了深圳经济特区的〃金饭碗〃，并结束了政府〃捧着金饭碗讨饭吃〃的局面。（韩继东，1990）
1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行。
80年代末、90年代初，我国城市土地使用制度改革，变以往城市土地的无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。通过土地批租，获得大量的资金用于基础设施建设，实现〃以地建城〃的城市发展战略，开辟了基础设施建设新的筹资渠道。据统计，1992年，全国共出让土地2800幅，总面积21890公顷，收取出让金525亿元人民币，分别是前4年的2。2倍、7。3倍和17。2倍，土地使用权出让的收入成为城市基础设施建设资金的主要来源。
四、土地市场急待改革
实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性。开展国有土地资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成〃投入——产出——再投入〃的良性循环。但是当前，多数城市还没有形成对土地资源的集约性经营。
1．城市存量土地供应失控。
多年来都强调政府要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近于零。这些土地基本上被现在的使用者所控制，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形成存量土地多头供地的局面。
2、协议出让，政府让利
现行出让土地方式有拍卖、招标和协议三种。采取不同的出让方式，地价水平不一。据对43个大中城市调查，协议地价平均为每平方米165元人民币，招标地价平均为每平方米507元人民币，拍卖地价平均为每平方米1822元人民币。三者之比为：1：3：11。拍卖、招标的价格能够反映市场情况，协议价格往往偏低。原因是管理体制尚不完善，出让方是政府，但具体操作者是有自身利益的个人或单位，受让方是有自身利益的个人、企业