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制宪会议制定宪法不易，而要各州的专门代表大会批准这个宪法更难。按规定至少要有四分之三的州批准宪法才能生效。北美民众对英国的暴政记忆犹新，对建立一个中央政府充满忧虑，尽管这个即将成立的共和国比当时世界上所有的政府都要弱小。为了说服民众接受宪法，成立联邦政府，以汉密尔顿和麦迪逊为首的支持宪法者形成了联邦党人阵营，他们两个和另一位律师John Jay在报纸上匿名发表了为宪法辩护、强调建立联邦政府重要性的通俗文章，产生了巨大的影响——这些文章后来结集为《联邦党人文集》（the Federalists），它不仅成为解释美国宪法的权威之作，而且成为政治哲学理论领域中不朽的经典名著。反对联邦宪法的人称为反联邦党人，他们抨击宪法缺乏保护基本公民自由和权利的条款，以后民众有冤无“法”申。不得已，联邦党人同意宪法批准后立即进行修订，加入保护公众自由的内容——这就是后来宪法的最初十条修正案，也叫《权利法案》（bill of rights）。这样，1788年夏，维吉尼亚和纽约两个大州才勉强批准了宪法，在原则上宪法开始生效。
1789年4月美国第一届国会召开，其最重要的一项工作便是在9月通过了《权利法案》。两年后的1791年12月，经四分之三州批准，《权利法案》成为了宪法最初的十条修正案。《权利法案》开了美国修宪的先河，但这次修宪没有多少代表性，因为这十项修正案能够快速且“批量”通过，完全是因为反联邦党人采取“挟修正案以令宪法”的手段，以不修宪就不批准宪法进而不参加联邦相要挟。实际上，美国的修宪程序非常复杂，修宪成功的可能性微乎其微。在此后美国200多年宪政史上，国会提出和讨论的修宪法案成千上万，但是，经参众两院三分之二多数通过、正式颁行的宪法修正案一共只有21条，其中只有17条被四分之三的州在规定期限内批准最终成为宪法的一部份。
在国会通过和各州批准之间究竟可以有多长时间，美国宪法并无明文规定。在美国宪政史上，国会没有为1789至1912年间通过的最初17条宪法修正案规定任何批准期限，但这些修正案得到四分之三的州批准的最长期限是七年。据此，1917年，国会在提出第18修正案时规定：本条除非在国会将其提交各州之日起七年之内由各州议会按宪法规定批准为宪法修正案，不得发生效力。从此之后，七年的批准期限得到承认。如果在规定期限内未能得到四分之三州批准，该修正案便自动消失。
对七年期限的规定有人也提出了挑战。1939年，在Coleman v。 Miller案中，最高法院裁决：为宪法修正案规定批准期限属于“政治问题”，批准期限到底多长才合理应由国会而非最高法院决定。1979年为了能够通过ERA（男女平权修正案，equal right amendment），国会将宪法修正案的批准期限延长为十年，但是，此修正案仍然未能在规定期限内得到四分之三州批准。相比之下，批准涉及18岁公民选举权的第26条修正案花费时间最短，只用了3个月；批准第27条修正案（涉及国会议员薪水增减）则花了整整203年。（1992年批准的第27条修正案最初在1789年提出，所以不受1917年规定的七年期限和1979年规定的十年期限的限制。）
1789年4月30日，美国第一任总统华盛顿（Washington）在纽约宣誓就职，至此，美利坚合众国政府才算正式建立。这时，距美国宣布独立已有整整13个年头。
作为一项了不起的试验，美国这样一个总统兼联邦制的共和国能否生存并壮大起来，没有人敢拍胸脯打保票。毕竟，在当时君主制一统天下的历史背景下，美国的政府形式显得那样与众不同、格格不入。欧洲列强，特别是原来的宗主国英帝国，都等着看美国人“四不像”宪政体制的笑话呢！
应当承认，在美国这种试验性的宪政体制中，毛病显得特别突出：如果总统强，国会弱，总统必然会独裁专制；如果国会强，总统弱，总统会成为傀儡，出现君无权威、群龙无首的混乱局面；如果联邦强，各州弱，就会造成中央政府集权，联邦制如同虚设；如果各州强，联邦弱，则很容易出现分裂和内战。显然，如何在草创的宪政体制下维持这些繁杂微妙的权力制衡关系，需要极为高超的政治技巧。
虽然美利坚合众国的前景并不明朗，但是，为各州接受并通过的美国宪法却为它的成功奠定了结实的基石。但是，如果以过度赞赏的口吻把美国宪法誉为“上帝作坊”的“神来之笔”则未免有些夸张。相比之下，学者出身的伍德罗。威尔逊（Woodrow Wilson）总统的评论颇为公允。他在从政前曾写过一本《国会政府？》（congressional government），他在书中指出：“毫无疑问，我们的宪法之所以恒久，就在于它简洁。它是一块奠基石，而不是一座完整的大厦。或者用句老话比喻：它是根，而不是完美的藤。”我们将会看到，美国宪法之所以不朽固然与制宪者的远见卓识有关，但与后来执行、运用宪法的行政、立法部门以及解释宪法的司法部门对它的尊重、呵护和创造性发挥关系更为密切。甚至可以这样说，最高法院对宪法的维护、捍卫和阐释保证了美利坚合众国大厦的稳定和牢固。历史经验证明，宪法的重要性在于民众对它的信任，而民众的信任完全建立在宪法能否约束官府、约束代表民意多数的议会以及维护民众的个人自由和基本权利。汉密尔顿（Alexander Hamilton）曾经说过：“人民对于写在羊皮纸上的文字的力量给予了一种信任，认为它能够促使政府步入正轨，如果要给这种信任起名字的话，它就叫做宪政主义。”
显然，从宪法到宪政需要有一定的制度保证。在美国，这个制度保证就是独立且有权威的联邦最高法院。从今天美国的各种民意测验可以得知，尽管二战后美国总统的权力越来越大，甚至有了“帝王总统”（imperial presidency ）之说，但其权威（authority）却每况愈下。相比之下，最高法院得到人们的信任程度却总是高于行政和立法部门，其较高的权威恰恰来自其较少的权力，因为人们不太担心非民选的大法官会损害他们的个人权利。
今天的世界上几乎每一个国家都有宪法，但是，又有多少国家实行了宪政和法治呢？没有宪政的宪法实际上只是统治者装饰自己文治武功的花瓶。在人类历史上，曾经有过很多比美国宪法不知美妙多少倍、甚至可谓是尽善尽美的宪法，但却都沦为明日黄花，它们试图构造的人间天堂尤如过眼烟云，好则成为后人的笑柄，恶则成为百姓的炼狱。
第二章
美国宪政法治的捍卫者：最高法院的九尊护法神
虽然美国是三权分立的国家，但三权的份量却不平衡。从目前的发展趋势来看，行政权大有盖过立法和司法两权的架式，特别是国家处于某种紧张和危险状态时。美国现在就有人认为，“911事件”后美国总统乔治。W。布什（George W。Bush）在加强国内治安和对外用兵方面的权力甚至超过了第二次世界大战期间的总统富兰克林。罗斯福（Franklin D。Roosevelt）。不过话又说回来，布什总统这一权力也是国会通过法律授予的，完全是一个愿打一个愿挨的关系。
相对来说，三权之中的司法权似乎最弱。中国人参观访问美国首都华盛顿（Washington），白宫和国会山是必到之站，但是，国会山旁边的联邦最高法院却很少有人留足。这也难怪，即使在美国一般人的眼睛也都是盯着总统和国会。总统和国会议员是政治明星，不停地在媒体曝光，千方百计讨好选民。相比之下，最高法院的大法官们个个保持低调，与媒体格格不入。联邦法院重大案子的审理也不允许媒体拍照、录音，更甭说电视实况转播了（自1955年以来，最高法院就有自己的录音系统进行现场录音，但所录磁带存放在美国国家档案馆，一直不对公众开放。经过著名学者兼民权律师埃朗斯（PeterIrons）的斗争，这些录音带才在1990年代初对公众开放。据此，埃朗斯编辑了数本有关最高法院辩论公众自由的案件的书，题为《能否有请法院》＇may it please the court＇），老百姓只好通过专业画家的现场素描来管窥法庭的情景，因为法官们就怕媒体的干扰影响他们的中立立场和独立的判断力。据说，著名的霍马斯（Oliver Wendell Holmes）大法官从不看报，为的就是免受舆论的误导。
最高法院大法官最引人注目的时候只是在国会举行任命他们的听政会时。被总统提名的大法官人选往往要面对议员们尖酸刁刻的提问，应付新闻界鸡蛋挑骨头般的追根刨底，有时会被搞得灰头土脸，十分难堪。现任大法官中有一位叫托马斯（Clarence Thomas）的黑人大法官，他在1991年被乔治。布什提名为最高法院大法官时受到原来的一位女助手性骚扰的指控，闹得满城风雨，差一点没有过参议院批准这个关。他气愤地说：“这是高技术时代的私刑谋杀！”他的运气算是好的，还有一些候选人大法官没当上，还惹了一身腥。
尽管就任大法官面临着家底和个人私生活被翻个底朝天的危险，但出任大法官是美国无数法律界专业人士梦寐以求的理想，它所享有的崇高荣耀是其他任何公职所不及的。在美国历次民意测验中，法官的可信度和受尊敬程度几乎总是高踞榜首，远在总统和国会议员之上。
法官之所以受人尊重，很大程度上是他们一般不受变化无常的政治和情绪冲动的舆论的影响。美国的宪法保证他们一朝为官便可终身任职，决不会再为五斗米折腰。他们既可以不买总统（包括任命他的总统）的