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官吏趋于苛酷的原因很多，这里主要探讨其法律上的原因。
首先，最高统治集团司法政策的变化，是导致吏治苛酷的直接原因。
秦以〃法术〃治国，实行轻罪重刑，但〃重刑〃并不等于毫无限制地滥用刑罚，刑、罪之间仍然有较为严格的对应关系。自商鞅变法至秦统一的一百多年间，虽有〃苛法〃，却不见有〃酷吏〃。因为在此期间秦统治者都比较重视执法，井强调吏治。秦始皇晚年和秦二世时期，由于最高统治者以个人意志代替原有的法律，严刑酷法，督责臣民，破坏了正常的法律秩序，也造就了一大批酷吏，终于激起了全国范围的反秦斗争。
西汉初年，虽然萧何《九章律》基本上承袭秦法，但是由于统治者倡导〃无为而治〃，在司法上约法省刑，矫秦之失，因此，在西汉前期只出现过侯封、郅都等极个别的酷吏。经过高、惠、文、景等几代君臣的努力，已废除了一系列苛酷的法律，然而到武帝时，为了限制宗室，外戚及官僚子弟的不法行为，打击豪强势力，巩固中央集权，同时也是为了满足其好大喜功的欲望，解决财政困难，于是任酷吏、严刑法，〃缓深故之罪，急纵出之诛〃〃自是以至哀、平，酷吏众多〃 。在尚严酷的法律思想指导下，〃上下相驱，以刻为明；深者获公名，平者多后患。故治狱之吏皆欲人死，非憎人也，自安之道在人之死〃 。因此尹赏在临死之前还谆谆教诲他的儿子：〃丈夫为吏，正坐残贼免，追思其功效，则复进用矣。一坐软弱不胜任免，终身废弃无有赦时，其羞辱甚于贪污坐臧。慎毋然！〃前有利禄相诱，后以废免杀头相督责，以奉行上司命令为己任的文法吏，为保全官位乃至身家性命，执法苛酷也就势所必然了。
其次，法律繁芜，轻重不平，也为官吏苛酷创造了条件。
武帝时，法律篇目已远远超过汉初，〃律凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹。是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活者傅生议，所欲陷则予死比，议者咸冤伤之〃 。法律繁芜，官吏易于上下其手，最终受害者，只能是平民百姓。正因如此，统治者往往以约省刑法来体现〃仁政〃。如元帝曾下诏曰：
夫法令者，所以抑暴扶弱，欲其难犯而易避也。今律令繁多而不约，自典文者不能分明，而欲罗元元之不逮，斯岂刑中之意哉！其议律令可蠲除轻减者，条奏，唯在便安万姓而已。
建武二年，光武帝诏曰：
顷狱多冤人，用刑深刻，朕愍之，孔子云：〃刑罚不中，则民无所措手足。〃其与中二千百、诸大夫、博士、议郎议省刑法。
凡此种种，都可以说明法律繁芜容易导致用刑深刻。虽然自西汉中叶以后，不断有大臣建议修改法律，删除繁苛，皇帝也屡下诏书，要求〃议省刑法〃，然而统治集团成员多安于现状，已无心励精图治，〃有司无仲山父将明之材，不能因时广宣主恩，建立明制，为一代之法，而徒钩摭微细，毛举数事，以塞诏而已。是以大议不立，遂以至今〃 。敷衍塞责式地〃约省刑法〃，不可能改变执法苛酷、轻重不平的局面，于是乎约者自约，酷者自酷，直至汉朝灭亡。
再次，治吏之法的废弛，不仅会导致酷吏滥用刑罚，更会导致整个官僚机器的腐败。
东汉顺帝时，左雄上书，痛陈当时吏治的黑暗：
谓杀害不辜为威风，聚敛整辨为贤能；以理己安民为劣弱，以奉法循理为不化……监司项背相望，与同疾疢，见非不举，闻恶不察，观政于亭传，责成于期月，言善不称德，论功不据实，虚诞者获誉，拘检者离毁……朱紫同色，清浊不分。故使奸滑枉滥，轻忽去就，拜除如流，缺动百数。
这段话从行政、司法、选举、监察等多方面讲述了吏治黑暗的现实。酷吏〃文深〃主要是针对贵戚、官僚、豪强，而官吏贪赃枉法，深受其害的是广大被统治阶级，因而其危害的程度更深。治吏之法的废驰，将导致法制的全面破坏，这的确值得我们深思。
第八章 秦汉时期的执法
没有规矩，不能成方圆；没有法律，无以治国安邦，法律是统治阶级治理国家、维护自身利益的工具，这个道理古人早已认识到。但是法律被制定出来之后，并不能自动运行；法律的运行，需要相应的执行机构，需要熟悉法律的执法官员；再完善的法律，如果没有人来执行，或者用人不当，都将是一纸空文，难以收到预期的效果。法律的运行机制，关系到法律的执行状况；法律能否得到严格的贯彻执行，直接影响到法律的威信与效力；法律的执行效果，又关系到社会能否安定、百姓能否安居乐业。司马迁说：〃法令所以导民也，刑罚所以禁奸也。文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也。〃 可谓一语中的。
就秦汉时期而言，法律的内容随着时间的推移、形势的变化而不断调整、变化，执法状况在各个时期也不尽相同，各种因素交织在一起，使社会呈现出治乱兴衰的不同景象。总结其执法中成功的经验与失败的教训，在今天仍有借鉴意义。
第一节 循吏与酷吏
自从《史记》首先为循吏和酷吏立传之后，循吏和酷吏便成为历代修史所关注的两种重要的官吏类型。考察秦汉时期的执法情况，对史籍中经常提到的这两种官吏应特别加以关注。一般认为，循吏代表儒家的〃礼治〃，而酷吏则代表法家的〃法治〃；前者重视教化，后者重视严格执法。对于这种观点，本文不敢苟同。仔细分析一下有关材料，不难发现，循吏确实重视教化，但是也决不忽视法律的作用；而酷吏大多属于按君主旨意行事的鹰犬，所做所为多超乎法律之外，决不能称之为〃法治〃。如果说〃法治〃是指严格依法办事，而〃人治〃是强调执法者的个人意志的话，应该说循吏的所做所为更符合〃法治〃的精神。兹分述如下。
一、循吏与执法
司马迁对循吏的定义是：〃奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓无称，亦无过行〃 ，〃不教而民从其化，近者视而效之，远者四面望而法之〃 。《史记·循吏列传》中所收录的春秋战国时期的循吏，可谓自觉遵守法纪的楷模。例如：
石奢者，楚昭王相也。坚直廉正，无所阿避。行县，道有杀人者，相追之，乃其父也。纵其父而还自系焉。使人言之王曰：〃杀人者，臣之父也。夫以父立政，不孝也；废法纵罪，非忠也；臣罪当死。〃……自刎而死。
李离者，晋文公之理也。过听杀人，自拘当死。文公曰：〃官有贵贱，罚有轻重。下吏有过，非子之罪也。〃李离曰：〃臣居官为长，不与吏让位；受禄为多，不与下分利。今过听杀人，傅其罪下吏，非所闻也。〃辞不受令……伏剑而死。
这些人并没有做出什么惊天动地的伟业，但身为执法官员，自觉遵守法律，以实际行动感召、教育其下属官吏和普通百姓，这与专任刑杀、血腥恫吓相比，当然更容易为人所接受。司马迁为循吏立传的目的，决不是要否认法律的作用，而是旨在说明〃文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也〃 只要执法官吏以身作则，严格依法办事，法律就能够发挥其应有的作用。
如果说《史记》中的循吏主要侧重于强调官吏自觉遵守法律的话，两《汉书》中的循吏则更重视官吏的事功，亦即理政治民的能力。要而言之，汉代循吏的政绩可以分为两个方面：一是〃富而教之〃，二是尊重法律。
a。〃富而教之〃
循吏在这方面的所做所为，基本上是对儒家法律思想的实践。儒家的法律思想可以用《论语》中的两段话来说明：
《论语·子路》：子适卫，冉有仆。子曰：〃庶矣哉！〃冉有曰：〃既庶矣，又何加焉？〃曰：〃富之。〃曰：〃既富矣，又何加焉？〃曰：〃教之。〃
《论语·为政》：子曰：〃道之以政，齐之以刑，民勉而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。〃
儒家虽然也主张维护等级制度，有〃君子〃〃小人〃、〃劳力〃〃劳心〃的划分，但是他们反对无限度地剥削农民，反对〃苛政〃，主张〃节用而爱人，使民以时〃 ，希望在保障百姓最基本生活的基础上对他们施以道德教化和礼的约束。汉代循吏在这方面进行了积极的实践，并取得了一定的成果。
两汉的循吏，大多都比较关心百姓的疾苦，爱惜民力，注意发展地方经济，改善民众生活。如颍川太守黄霸〃使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者。然后为条教，置父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意，及务耕桑，节用殖财，种树畜养，去食谷马〃 ；渤海太守龚遂〃见齐俗奢侈，好末技，不田作，乃躬率以俭约，劝民务农桑〃 ；南阳太守召信臣〃为人勤力有方略，好为民兴利，务在富之。躬劝耕农，出入阡陌，止舍离乡亭，稀有安居时。行视郡中水泉，开通沟渎，起水门提阏凡数十处，以广溉灌，岁岁增加，多至三万顷。民得其利，畜积有余。信臣为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争。禁止嫁娶送终奢靡，务出于俭约〃 ；任延为九真太守〃九真俗以射猎为业，不知牛耕，民常告籴交阯，每致困乏。延乃令铸作田器，教之垦辟。田畴岁岁开广，百姓充给〃 ；王景为庐江太守，〃先是百姓不知牛耕，致地力有余而食常不足。郡界有楚相孙叔敖所起芍陂稻田。景乃驱率吏民，修起芜废，教用犁耕，由是垦辟倍多，境内丰给。遂铭石刻誓，令民知常禁。又训令蚕织，为作法制，皆著于乡亭，庐江传其文辞〃 ；山阳太守秦彭〃兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥塉，差为三品，各立文簿，藏之乡县。于是奸吏跼蹐，无所容诈〃 。
〃仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱〃 ，广大农民日出而作，日入而休，安分守己，淳厚朴实，