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，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食”；“在城市，对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月，国务院公布了《市镇粮食定量供应暂行办法》和《农村统购统销暂行办法》。前者规定：对全国非农业人口一律实行居民口粮分等定量并发给供应凭证的制度，供应凭证分为市镇居民粮食供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票和地方粮票四种。后者规定：除缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民外，农业人口一律自产粮食。这样一来，没有非农业户口从而也就没有粮食供应凭证的农民，如果自发迁移到城市中来，首先就会遇到无处觅食的困境。由于粮食统购统销和农村合作化的极速发展极大地打击了农村生产力，降低了农业生产率，政府面临日益严重的粮食短缺，这就使控制城市人口成为当务之急。
1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位。只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的“户”才成立。户分为家庭户和集体户。公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口。公民在常住地市、县范围以外的地方暂住三日以上的须申报暂住登记。婴儿在出生后一个月以内须申报出生登记，并随母落户。公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这样就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并以法规的形式限制农村户口迁往城市。1958年9月和1962年12月，有关部门先后规定：“对农村县镇前往大中城市”及“中小城市迁住大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的”，要加以控制。1977年11月，国务院批转了公安部《关于户口迁移的规定》，确定了户口迁移的主要原则：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”至此，以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇（含矿区、林区等）、市郊镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了。《中华人民共和国户口登记条例》中的有关规定明显地与宪法相抵触，是严重违宪的立法。在1975年、1978年和1982年制定的三部宪法中，更是干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。
城乡隔离二元社会的形成，是实行优先发展重工业、军事工业的“赶超战略”和计划经济的产物。重工业、军事工业是资金密集型产业，在资金数量相同的条件下，优先发展重工业、军事工业就意味着比优先发展轻工业大幅减少城市中的工业就业人口。世界上许多国家在工业化初期都是优先发展劳动密集型产业，日本从十九世纪八十年代到二十世纪三十年代，工业人均资本拥有量大体呈下降趋势，而中国从1952年到1978年，每一工业劳动力占有的工业固定资产原值增长了四点八倍。据专家估算，如果不实行“赶超战略”，以相同数量的工业资本积累，应能增纳工业劳动力一万七千一百一十三点七万人，而实际只吸纳了八千零九十一万人。同时，政府也不愿意把建设资金花在城市基础设施和安置第三产业就业人口上。五十年代确定的城市建设工作方针是：首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。至于第一个五年计划中工业建设不多的某些大城市和一般的中小城市，虽然还有许多旧社会遗留下来的不合理的地方和目前还不能满足人民物质文化生活要求的地方，但这些城市只能进行一般的维护检修，基本上不可能进行新的建设。为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。1955年6月，中共中央发出《坚决降低非生产性建设标准》的指示，将城市基础设施作为非生产性项目，要求压缩投入，降低标准。如果放任农民自发流入城市生活居住，势必增加对城市基础设施的要求，分散直接为工业生产服务的建设资金。在另一方面，由于统购统销以工农业产品剪刀差形式损害农民利益（有人估计1954—1978年间总额达六千亿元，超过名义上的农业税两倍），导致农业生产发展缓慢甚至倒退，对城市居民供应足够的粮食成为政府难以承受的沉重负担。陈云曾说：“农村能有多少剩余产品拿到城市，工业建设及城市的规模才能搞多大，其中关键是粮食。”这就促使中国政府把计划经济的苏联模式发展到一个极端，即把生产要素诸因素中最活跃的因素劳动力也完全纳入计划管理。事实上，户籍制度对人口迁徙的控制是被动的，从属于国家劳动就业的计划分配。政府对城市人口机械性增加的控制主要是通过国家劳动计划，而户籍管理则是保证这种计划控制得以有效实施的行政工具。
1955年5月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。继五十年代初把从前政权接管人员“包下来”之后，1956年国家又把公私合营企业的职工（包括转变为职员的前资本家）“包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是在1955年至1957年间，基本形成了“统包统配”的劳动制度。这种制度不仅控制劳动力的“量”，而且控制劳动力的“质”。“文化大革命”期间，为了加强城市中的社会控制，消除“不安定因素”，先后把一千六百万城市知识青年下放农村，又从农村中招工一千多万人，实行了一次以文化程度低的劳动力对文化程度高的劳动力的大置换。在“统包统配”制度下，国家对城市中每年新成长的劳动力承担了安排就业的义务，用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中；对于国家安排就业的人员，则由企事业单位负责提供各种福利，并不得随意辞退。这样，由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人（非农业户口），便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。1957年12月13日国务院《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》明确规定：城市“各单位一律不得私自到农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，甚至连“招用临时工”也“必须尽量在当地城镇招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。每年“农转非”的指标，国家控制在当地非农业人口的千分之一点五，只有特别有门路的农民，才可能一跃而跳过龙门，受到被公家“包下来的”恩宠。秦晖指出：在当代中国，农民与非农民的界限既不是在种田人与不种田人之间，也不是在大型聚落（“城市”）和小型聚落（“乡村”）之间，而是在两个世袭或准世袭的身份等级之间：农民就是那些非经特别批准便只能世代属于“农业户口”者，而非农民就是世代拥有“非农业户口”者。“外部权势的分配”使农民作为一种凝固性的身份性群体被整合进社会。身份的划分是非竞争性的，不依赖于个人的努力或机会，而是一种“传统的安排”。因此，身份制的社会必然是个人权利极不发达的社会。
身份制与城乡隔离二元社会的形成，导致城市化的严重滞后。在六十年和七十年代，发展中国家的城市化突飞猛进，中国的城市化却在原地踏步。特别是在六十年代初和“文革”期间，城市化人口还曾两度大幅下降。根据一些学者的研究，分别用IU比和NU比代表以就业比重和人口比重表示的工业化率与城市化率之比和非农产业化率与城市化率之比。1950年以来，发达国家的IU比和NU比基本都低于零点六和一点二，发展中国家也基本低于零点五和一点二；而中国1978年的IU比和NU比分别为零点九七和一点六五。也就是说，其他国家工业就业人口每增加一个百分点便相应增加两个百分点的城市人口，而中国增加一个百分点的工业就业人口相应只能增加城市人口一个百分点。由此而产生了制度性的城乡两地“夫妻分居”社会问题，影响到几千万人的家庭幸福与生活质量。如果用工业净产值占国内生产总值的比重来表示工业化率，问题就显得更加严重了。据国际比较，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率（城市人口占总人口比重）均高于工业化率；低收入国家高二个百分点，中下等收入国家高二十一个百分点，高收入国家如美国1970年高出五十个百分点，而中国1978年的城市化水平竟低于工业化水平三十一点五个百分点。中国科学院国情分析研究小组将城市劳动生产率与乡村劳动生产率之比定义为“城乡二元结构比率”。他们发现，按净产值计算该比率从1952年的一点六