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虽说城市的兴盛是经济发展的自然结果，但是，“如果不是皇帝们精心
筹划出严整的制度并投付大量资金来支持这种运动的话，外省是不可能掀起
②
这样一个迅速的都会化运动的”。一定程度上正是由于这个政策的结果，帝
国境内城市生活兴盛起来，在西方各省兴起了许多新的城市，非洲行省和东
方许多城市恢复了活力。皇帝们采取这一政策，是力求推进并形成自上而下
的城市化运动，以借此获得市民拥戴，扩大他们的的权力基础。
第三，加强对财政、税收的管理。早期罗马帝国的皇帝们为了维持其官
吏机构和军队，加强统治，注意采取措施加强对财政和税收的管理。奥古斯
都鉴于共和国时期国家始终缺乏一套系统完善的财税管理机构和管理制度、
流弊甚多，大力改造和强化国家财税管理机构，建立“帝国收支总帐”和元
首金库来直接控制和调节全国收支。一切重大的的财税决策、财税官职和机
构调整、收支项目和数额的增减都由元首最终裁决。在行省税收上，他继续
了恺撒时代已经开始的税制改革，在全国各省实行了人口财产普查的基础上
重新确定直接税和间接税。直接税分为土地税和非农业财产税，由当地政府
直接征收后上交行省；包税制基本被取消，从而堵塞了包税人与不法总督勾
结勒索民众、损公肥私的源泉。间接税除了继续保持共和国时期的港口税和
释放奴隶税之外，又增设了遗产税、拍卖品交易税和奴隶买卖税；征收方法
仍采用包税制，但包税人的活动已在财务督察使的监督之下，纳税人的利益
在一定程度上受到法律保护。通过这项改革，国家税收的混乱状态基本上得
到扭转，一套相对统一的常规化税收制度逐渐形成。财税制度的改善对广大
民众来说是一件好事，但是、赋税并没有减少，对某些国民来说，甚至还多
加了税。奥古斯都时开始设财务督察使作为皇帝使者派到各行省，他们有时
由骑士有时由释奴担任，在院辖行省中经管皇帝的私人财务，收取皇家地方
租税及其它收入并支付应付款项，而在皇帝直辖行省中还负责征税。
韦帕芬继续推行奥古斯都和克劳狄的工作，在财政上继续发展官僚体
制。图拉真指定专门的督察官来协助外省各城市更有效地管理自己的财产，
削减使城市生活更为舒适安逸的费用，试图以此整顿外省城市的财务。哈德
良一上台就取消了意大利的登基税，外省的也得以减少，接着取消意大利人
民欠国库的债款，部分取消外省城市的欠款余额。他起用骑士阶级代替城市
进行征税，他们半作为国家的代理人，半作为特许收税人 （承包人），并受
国家官吏的严密监视和管辖。城市督察官制度在此时得以保持并有所发展，
但他的措施收效不大。安东尼上台后，努力裁减费用，缩小建筑规模，审慎
地避免增添外省城市的预算与皇帝巡幸外省所课加的沉重负担。他还稳定政
府官吏人数，以减少开支。
早期帝国时期。继续在所有行省边界上征收有限度的关税。一切贸易项
目概须缴纳进口税；甚至外国君主或他们的使节，如果随身带有商品，也须
纳税。在所有的边境上，对一切进口货物所征的正常税率是12。5％，唯红海
① 《罗马帝国社会经济史》上册，商务印书馆1985 年版，第182 页。
② 同上书，第196 页。
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口岸不在此例，在那里所征的税率是25％。有两份材料可以说明此时国家对
税收的管理情况。一份是康茂德时期关于东方进口货的税率表，其中包括 6
类商品：①香料、香精、膏药、药材；②棉织品、毛皮、象牙、印度铁；③
各种宝石；④鸦片、印度布匹、生丝、绸缎；⑤奴隶、马戏场用的野兽；⑥
染料、毛织物、马匹。另一份是稍晚于此的努米底亚和毛里塔尼亚边境的港
口法上列有的四种税率表。
进入帝国以后，皇帝即是罗马共和国的最高长官，又是诸多行省和埃及
的统治者，于是内廷的奴隶，皇帝的家宰，特别是他的“主计吏”就把内廷
的财政和埃及的财政、其它行省的财政统统总揽在他们的手中了。皇帝掌握
了帝国全部资源，只有他的人才有权处理帝国的收入和安排支出。直接税和
间接税的课征、罗马国家田产的经营管理，所有这些逐渐集中于内廷之手。
元老院最后只留下对院辖行省中各城市向罗马人民的国库缴纳的那些款项的
经管权。提比略及其继承者们逐渐习惯了把国家的收入看成他们自己的个人
收入，韦帕芬更进一步把属于皇帝的和属于国家的大量地产加以整顿，并合
而为一，从而大大增加了皇帝的财政来源。皇帝们不仅随心所欲地动用国家
的财政收入，而且每当国家的正常收入不敷紧急需要之时，皇帝们动辄加税，
竭泽而渔，其结果是带来毁灭性的损害。“事实证明帝国统治者们在改进帝
国财政管理上所采取的方法是一种致命的方法。他们一方面致力于培养一个
健全的中产阶级和建立新的文明生活中心，而另一方面，由于他们继续保留
强迫劳动、征发、附加征课等有害的制度，由于他们把无形中损害意大利和
外省城市中最奋发有为的分子的精神和物质福利的那种富户对贫户负责的原
①
则付诸实践，从而破坏了自己的事业。”但是，由于在早期帝国时期生产和
搜刮资财之间尚能够保持平衡状态，帝国还不致发生财政枯竭现象。
第四，鼓励支持贸易的发展。贸易得到强大的军事力量和积极的军事活
动的支持。奥古斯都曾派出一支远征军深入阿拉伯半岛南部，为罗马商人占
取了一些最重要的港口。在科普托斯和贝雷尼切之间的沙漠上修通了一条大
道，沿途掘井引泉，并设屯或驿站；每队沙漠商队均由罗马官方的武装部队
保镖。对于西南绿洲与法尤姆之间的商旅以及法尤姆与埃及之间的商旅采取
了类似的措施予以保障。对于尼罗河和各运河上的船只航行，有一支组织健
全的河道警察队予以监护。帝国皇帝们还积极为改善航运和港口建设创造条
件。克劳狄在奥斯梯亚开筑了一个人工港，尼禄将其加以扩建，图拉真也重
修过它，使之成为输入罗马城所需的粮食和其它货物的一个最大的进口港。
克劳狄对罗马的海路贸易和造船事业也深感兴趣。尼禄和图拉真曾改过安提
阿姆、奇维塔——维奇亚、安科纳诸港口。安东·庇护曾修理特拉西那港口，
建造基泰的灯塔，并对普提奥利港口加以改进。商人的和船主的帮会首先得
到了帝国政府的承认、保护和特权。克劳狄曾把某些特权赐给船主和粮商团
体中的一些成员。
帝国政府为贸易的发展而加强对其管理。边境警察对边界上的贸易实施
严格监督，在边境上的固定地点设立官方批准的市场。与此同时强化对货币
和银行业的管理，为贸易的发展提供便利条件。施行以罗马国币为主币的货
币制度，同时辅之以地方铜币，以利流通。由政府监督银行业的营业。这个
监督任务，在罗马城由城市总监、各省由地方长官执行。地方长官按其省属，
① 《罗马帝国社会经济史》上册，商务印书馆1985 年版，第549 页。
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分别对皇帝和元老院直接负责。银行业必须对检查人员公开他们的帐册，并
呈交他们营业的证件。这些帐册分为3种，第1种是日记帐，登记每天所有
的收入和支出；第2种是流水帐，登记每一个人或一个公司的存款和借款；
第3种，也是最重要的帐，是收入和支出的清册，记录每一笔钱款的经营和
投资以及有关人员的姓名。
（2）帝国的财政状况
罗马帝国的财政收入主要有2个来源，一是赋税，二是“公役”。罗马
赋税可分为两类，即直接税和间接税。主要的直接税是人头税和土地税。前
者是向一切没有罗马或拉丁公民权的臣民征收的；在皇帝的行省中土地税按
年产的一定比例额征收，在院辖行省中，土地税是每年向各省社会所课的一
个规定的总额。主要的间接税是关税及第3世纪起所征的“金银税”；此外，
还有较少普遍性的间接税，即售货税（1％）、奴隶释放税、遗产税（5％）。
虽然在征税吏的收税报告中这些课税是以货币数字来说明的，但好多赋税征
收的是实物。在赋税以外，罗马帝国对其臣民要求担当若干种义务性的“公
役”，其中最苛重的是在各省和各城市维持帝国驿站。其他强制性的义务是：
各省献给胜利将军的“赏金”，每5年向城市官吏征收一次；加在大土地所
有者身上的一种相似的税，即“献金”。商业，特别是对外的和省际的海上
商业，乃是罗马帝国主要的财源。来自埃及和非洲的谷物成为皇帝们的主要
收入，用以发军粮和赡养罗马无产者，余下的则出售。
城市的经费主要靠正规收入——从居民中征收来的各种赋税。纳税人包
括本地市民和侨居者或近郊居民。