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最后，我得回过头来对于《时与文》杂志负责诸先生表示谢意了。 《时与文》有限的篇幅，令我长期得到发表的便利，已够心感了，而他们在我写作过程中所给予的鞭策和鼓励，更属永远难忘。假如《时与文》不发刊，也许这著作还只是潜在我的想象中。由《时与文》分期发表到集印，没有经过多大的增补，而其中字句欠妥或命意欠明确地方的修改，全系劳生活书店编辑史枚先生提出而经我同意改正了的。对于史先生的精细与认真精神，异常感佩。原稿全部由国立厦门大学经济系高材生孙越生君抄校过，为我分担了不少烦累，特志盛意。本书后面，原来打算把有关官僚资本的两篇论文（《中国官僚资本之理论分析》和《中国官僚资本与国家资本》）作为附录，但因为那两篇论文，已经载在该店出版的《中国经济原论》中，读者容易找到参考，所以从略了。
著者一九四八年五月于厦门海畔野马轩
第一篇 论所谓官僚政治
一
在有关政治理论或政治史的书籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureaucracy）当做一个特定的形态或体制加以论述的，却比较罕见。都往往只是在讨论其他政治形态时附带地说到。对于这种政治现象形态较少论及的理由何在，下面还有谈到的机会。这里我只想说明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国政治学权威拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主编的《社会科学大辞典》中，就官僚政治作过这样的概括说明：“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当做例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。” （《社会科学大辞典》第三卷第七十页）。
这个说明大体上是妥当的，但我认为需要加以补充和辨释，否则不但那段话后面引述的例解有些不易讲得明白，而且我们也似乎可以依据经验说，官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动的刻板的应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风。这种作风，确实在任何设官而治的社会中都可以见到，即使在民主政治下，对于官吏的任用，如采行所谓分赃制（Spoils system——美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，极易造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期专司其职，往往造成特殊积习，容易伴生种种官场流弊。不过，所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，唯其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当做一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时更注意它的社会面，从社会的意义上理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，却不可能单在技术上去谋求根治。
由以上的释明可知：
（一）官僚政治得从技术的社会的两方面去说明，而当做一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的方面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的方面。
（二）一旦官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，就会更加厉害，反之，如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中，并按照自己的利益而摆布，则属于事务的技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。
（三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当做一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在社会的某—历史阶段存在，就欧洲说，却只允许在十六世纪到十八世纪末，乃至十九世纪初的那一个历史阶段存在。
二
那是—个什么历史阶段呢？
就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，也不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当做这种专制政权的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起。
在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任（见罗伟尔＇A．L．Lowell＇著《公共意见与平民政治》，范用余译本，第一八三页）。后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，罗马皇帝们因受东方专制政治的影响，便扮演起东方专制君主的角色：颁布法律，征收赋税和任命一切官吏。但是，后来并没有形成与它相配适的官僚政治。其中原因，也许不尽如斯温（J。E。Swain）在其《世界文化史》中所说的由于专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合，而是由于野蛮的日耳曼人已经侵袭进来，打断了原有的历史发展进程所致。
中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的，不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国。它是教会，同时又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主到公爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为豁免权（Immunity）及其它的惯例，这每一个单位，差不多都形成为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖；大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。
可是到了中世纪末期，在上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始时都采取专制主义的政治形态。为什么都要采取这种政治形态呢？如果把最基本的经济上的原因暂且抛开不讲，其原因主要是由于在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王（或最大的诸侯）把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。这样，“专制君主政体就把关于行政事务的立法权集中在国王手里，并由他发给官吏的命令，变成行政法或公法的来源。”（克拉勃＇Krabbe＇著《近代国家观念》，王检译本，英译者序，一九五七年版第十四页）在这种情势下，官僚或官吏就不