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毋庸置疑，农业之本，则在土地。清初承大乱之后，招徕流亡或散失的农民归农，开垦土地，是恢复经济的首要任务。从清军入关后，顺治朝屡次颁布招徕流民、奖励垦荒的条例。因战争尚在进行中，百姓流离，难返家园，所定垦荒条例也难以实施。圣祖继其后，一方面，继续推行顺治时期的垦荒政策；一方面，又做了些调整，补充了一些新规，使垦荒得到了发展。
圣祖即位时，南明最后一个政权——永历政权刚被灭亡，大规模的军事行动暂告结束，于是，朝廷严令各省全面推行垦荒政策，尽快医治战争创伤，恢复农业生产。康熙元年（1662年），四辅臣以圣祖的名义，发布一道指令，要求从第二年开始，各省荒地在五年内全部开垦，到规定期限，进行清查，如省内荒地尚多，自总督、巡抚以下官员分别给予处分。《康熙会典》，卷20，《户部开垦》。朝廷采取严厉的行政手段，目的是督促各省大小官员把垦荒列为当务之急，期于五年内必见成效。同时，针对各省不同的情况，相机施以不尽相同的政策。如，云、贵是受战乱之灾的重灾区，允许该省垦荒不立年限，开垦的荒地“酌量起科”《清圣祖实录》，卷15，4~5页。。起科年限，一般都以三年为期，但个别地区还可放宽，如河南南阳府和汝州等地，则定为五年后起科《清圣祖实录》，卷6，16页。。
各地开垦荒地多少，随时上报朝廷，记录在案。如，康熙三年（1664年）五月，偏沅巡抚周召南报告：湖南省宝庆（邵阳）、永州（零陵）、辰州（沅陵）、郴州（郴县）、靖州（靖县）等五府州属开垦田地634顷；岳州（岳阳）、长沙、衡州（衡阳）、辰州（沅陵）、常德、靖州（靖县）等六府州属，续垦田地为518顷零36亩。湖广巡抚刘兆麒报告：安荆等十府州属续垦田1807顷零45亩《清圣祖实录》，卷12，1页。；
云南巡抚袁懋功奏报：康熙二年全省开垦田地1200余顷。《清圣祖实录》，卷12，9页。
第四部分富国裕民新政（2）
康熙四年，偏沅巡抚周召南再奏报：长沙、衡州等府于康熙三年共开垦荒田3133顷零66亩。《清圣祖实录》，卷14，4页。
同年三月，河南巡抚张自德奏报：康熙三年度全省所属州县开垦荒地共19 361顷。《清圣祖实录》，卷14，30页。四月，据云南巡抚袁懋功报：康熙三年度，全省开垦荒地2459顷。《清圣祖实录》，卷15，10页。七月，贵州巡抚罗绘锦报来垦田数：康熙三年度，全省各府卫垦田12 900余亩。《清圣祖实录》，卷16，2页。
八月，湖南偏沅巡抚周召南又奏报康熙三年度全省垦田数，共计为7219顷。《清圣祖实录》，卷16，10页。
以上，是从《实录》中辑出康熙三年至四年有关垦田的记录。两年间，所报仅为湖南、云南、贵州、河南等少数省份，为贯彻朝廷的垦荒令而取得了实效。其中，又以湖南垦荒为最多，云贵次之。除云贵战乱最重，收复最晚，还有湖南也是战乱的一个重灾区，地广人稀，田地荒芜甚重。因此，这三个省区，还有残破严重的四川，都是朝廷实行垦荒的重点省区。两年间，从上引垦荒记录中，可以看出，河南、湖南垦荒成绩突出，因此，朝廷嘉奖河南“劝垦荒地功”，于康熙三年，加授河南总督刘清泰兵部尚书、加巡抚周自德工部尚书《清圣祖实录》，卷13，2页。。还对偏沅巡抚周召南实行嘉奖，于康熙四年九月，给他加工部右侍郎衔，以奖励他对垦荒所做出的特殊贡献。《清圣祖实录》，卷16，19页。因“督垦荒田功”，而受奖的还有云南总督赵廷臣、巡抚袁懋功于此前，即康熙元年（1662年）四月，分别加授太子少保、工部尚书衔。《清圣祖实录》，卷6，20页。
朝廷一面鼓励并严督各级地方官员招民垦田，一面又将当地驻军投入垦田。康熙六年（1667年）八月，命令河南、山东、山西、江南、浙江等省的现驻投诚官兵（指南明及农民军向清军投诚人员）开垦荒地，从明年（即康熙七年）开始，每名士兵给地50亩，预支本年俸饷，作为购买耕牛和种子的费用，下一年停发。耕种三年后，“照例起科”缴税粮。《清圣祖实录》，卷23，24页。
同年九月，湖广道御史肖震建议实行“屯田之制”，其办法是，“驻一郡之兵，即耕其郡之地；驻一县之兵，即耕其县之地；驻一乡之兵，即耕一乡之地。”他是针对贵州、四川两省“地多人少”而提出这个建议的。驻军行屯田之制，“则国家养兵之费既省，而两省荒田亦可渐辟矣。”圣祖以为可行，当即批准。《清圣祖实录》，卷24，3页。
十二月，四川总督苗澄等人请求，从重庆、夔州等镇、成都城守军营及督抚提标兵中抽调7000人，开垦成都地区土地，预计每年可得米42 000石，可节省兵部拨银56 000两。圣祖批示，予以实行。《清圣祖实录》，卷24，30页。
我们从清朝官方记载中，看到清初的垦荒尚不普遍，就是说，还没有在全国开展起来。顺治时，可以归因于战争尚未结束，那么，到圣祖即位至亲政前后，其垦荒仍局限在受灾最重的少数省区，尽管朝廷颁行各种奖励办法，也包括处罚条例，其结果，还是收效不大。原因何在？
康熙七年四月，云南道御史徐旭龄对此做了深刻分析。他首先指出：“国家生财之道，垦荒为要。乃行之二十余年（包括顺治朝18年）而无效者，其患有三”：一是“科差太急，而富民以有田为累”。意思说，国家对垦荒的田索取税赋太急，富民以田多而受苦累，不如少田为好，故不愿意多垦荒。二是“招徕无资，贫民以受田为苦”。意思说，国家召集流失农民归农，却无资金资助他们垦荒，所以贫民多得田却负担不起，无力耕种，自然也无积极性垦荒。三是“考成太宽，而有司不以垦田为职。”意思说，对官员的考核过于宽大，他们就不以垦田作为当务之急。这三条原因，就是以往垦荒的“通病”。他认为，要解决这三大通病，必须放宽“起科”的年限。以前一律规定开垦的荒地三年起科，是不妥的。因为土地有好坏的区别，就不能按统一的年限起科，应该是“新荒者三年起科，积荒者五年起科，极荒者永不起科”，这样，就会提高垦荒的热情，“佃垦者众矣”。他又指出，以前“听民自佃”也不对，因为“民有贫富不等”之别，一定对“流移者给以官庄，匮乏者贷以官牛，陂塘沟洫，修以官帑”，使民财力充裕，“而力垦者多矣”。对于官员，必须限以几年招复户口，几年修举水利，几年垦完荒地，有功的就提升，无垦荒功的就罢免。只有实行奖惩，才能起到督劝垦田的作用。《清圣祖实录》，卷25，27~28页。
接着，又有四川巡抚张德地发来奏报：鉴于四川在屡经战乱之后，“民无遗类，地尽抛荒”，有土无人，除了“招民”之策，别无“裕国之方”。据此，他请求制定一项奖励政策，规定各省文武官员有能“招民”30家的，给予记录一次，有招至50~60家的，记录两次，如招至百家的，不论俸满与否，即准升转。《明清史料》，丙编第10本，1000页。
圣祖接受了他们的建议，重新调整和制定新政策，鼓励垦荒。从康熙十年起，连续三年一再放宽各地新垦荒地起科的年限。先是以四年起科，比原先三年的规定宽限了一年；次年再放宽到六年起科，至十二年（1673年），圣祖宣布：“嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年，方行起科。”《清圣祖实录》，卷44，3页。在十年之内，垦荒者自种自用，不向国家缴纳赋税，实在是再优厚不过的了。
可惜，这项重要的政策未及在全国实行，就因三藩之乱而暂时中断。到康熙十八年，清军平叛胜利在握，圣祖便大力推行垦荒政策，以原定十年起科的年限过长，改为六年，通行全国《康熙会典》，卷24，“户部赋役”。，个别地方，如四川不少地区未尝起科，等于永远免除。
第四部分富国裕民新政（3）
为加快垦田，取得更大的成效，朝廷鼓励百姓开垦，对垦田成绩显著者给予奖励，如《清朝通志》，卷81、《清朝文献通考》，卷2所载：“贡监生员民人垦地二十顷以上者，试其文义通顺者以县丞用，不能通晓者以百总用；一百顷以上，文义通顺者以知县用，不能通晓者以守备用。”因战乱而流徙荒远地区的，如四川僻远之地，如本人（家）愿留此垦荒居住，其所垦“地亩永给为业”。这些政策，无疑会刺激农民或其他劳动者垦荒的积极性，将产生积极效果。
垦荒需要一定资金购买牛具种子，贫苦农民无力承担。朝廷针对不同地区的贫困程度，给予相应的资助。如，湖广（湖北）省内的归州（秭归）、巴东、长阳、兴山、房县、保康、竹溪、竹山等西部山区、半山区，“久为巨逆盘踞，人民逃窜”，经清军屡次征剿，已平息此地之乱，“难民渐归”，愿就地垦荒，却“苦无农器”。康熙四年五月，经奏请，圣祖批准“酌给牛种，听其开垦，三年后起科。”《清圣祖实录》，卷15，10~11页。多数情况，是由各级官府无息借贷，规定若干年后还本。康熙二十二年（1693年），圣祖允准河南省“将义社仓积谷借与垦荒之民，免其生息”，至秋收之季归还。同时，还对河南省垦荒做出新规定：外省人来此垦荒落户，如发现在他处犯有罪过，只处罚本人，不得株连家属；凡本地土地有数年无人耕种，又不缴纳税赋，即属“抛荒”地，以后如已被开垦，不许原主索要；新垦地亩，暂就各该县“下则”（以土地肥瘠，分若干等，其税粮亦照土地等级定出不等的税额，下则为最末