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实行公务人员的无偿制时，这一行动无疑是在走向专制政体或走向共和政体。
因此，在我看来，用薪俸制公务人员代替无偿制公务人员，这本身就是一场真正的革命。
我把美国全无不付薪的职位这件事，看成是民主在该国发生绝对统治作用的最明显标志之一。为公共服务，不管属于什么性质，都领报酬。因此，每个人不仅有权为公共服务，而且服务时有生活保证。
在民主国家，虽然每个公民都能出任公职，但也不是全体公民都有希望出任。这不是因为候选人的资格不够，而是因为候选人的人数和当选条件，在选举时总是有限制的。
在一切方面都实行选举原则的国家，严格说来没有终身公职。人们就任公职，多半出于偶然，任何人也无法永久保住职位。当每年进行一次选举时，情况尤其如此。因此，在
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平安无事时期，公职对野心的诱惑力不大。在美国，混迹于政治圈子里的人，都是抱负不大的人。
怀有大才和大志的人，一般都远离政治而去追求财富。由于觉得办不好自家的事业而去负责领导国家事务的，倒是大有人在。
平庸人士之所以有很多人担任了公职，正是由于这些原因和民主的不良选择。
在美国，即使卓绝的人士希望当选，我也不知道人民会不会选举他们，但我肯定他们不会出来竞选。
美国民主治下的行政官②的专权
为什么行政官的专权在专制君主国和民主共和国比在立宪君主国强大——新英格兰行政官的专权
有两种政府对行政官授予很多专权。这两种政府是：只由一个人统治的政府，和民主的政府。
这个同样的结果，来自一些几乎相同的原因。
在专制国家，人们的命运没有保障，官员的命运并不比私人的命运有保障。
君主掌握着他所雇用的人们的生命财产，有时还有他们的荣誉。他认为这些人没有什么可怕的，还让他们有很大的行动自由，因为他确信他们不会滥用这种自由来反对他。
②我这里指的是广义的“行政官”
，凡负责执行政府法令的一切官员，均包括在内。
“多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力。”
关于每年选举的E问题，可参阅奥格和雷著作第２４９页。——法文版编者
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第五章 美国的民主政府３６２
在专制国家，君主甚爱自己的政权，以致害怕自己规定的制度给政权带来麻烦；他喜欢把他的臣民的轻微越轨行为看成是出于偶然，相信这不是出于存心反抗他的愿望。
在民主国家，多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力E，所以他们决不害怕那些人滥用职权。
多数每时每刻都能使执政者知道他们对政府的意见，所以他们喜欢让执政者发挥自己的能力，而不愿意用一套死规矩去束缚执政者，因为这样的死规矩既限制执政者又限制他们自己。
但是，只要稍微深入考察，就会发现在民主制度下，行政官的专权还要大于专制国家。
在专制的国家，君主可以立即惩治他所发现的一切犯法行为，但他不能确信自己可以随时发现应予惩治的一切犯法行为。而在民主制度下，执政者的权力不仅极高，而且无处不在。比如，我们可以看到，美国的公务人员在法律为他们规定的范围内，其行动的自由比欧洲的任何官员都广泛得多。
一般只向他们指出应当完成的任务，而方法则由他们自己选择。
比如，在新英格兰，规定由各乡镇的行政委员负责提出陪审员名单。但应当指出，他要从享有选举权和名誉良好的公民中选择陪审员③。
在法国，如对一个公务人员授予如此可怕的权力，不管他怎样去执行，人们必定认为老百姓的生命和自由处于危险
③见《马萨诸塞州法令汇编》第２卷第３３１页：１８１３年２月２７日法令。
应当补充一点，陪审员的最后名单要用抽签办法决定。
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之中了。
在新英格兰，乡镇的行政委员还有权把酗酒者的名字张贴在酒店里，禁止居民向他们提供酒类，违者罚款④。
这样的查禁权限，在最专制的君主国，也会激起人民的反对；但在新英格兰，却毫不费力地被人服从了。
没有一个地方的法律，象在民主共和国那样使行政官享有如此大的专权，因为这种专权没有可怕之处。
甚至可以说，随着选举权日益扩及底层，行政官的任期日益缩短，行政官更加自由了。
因此，要想把一个民主共和国改变为君主国，将是极其困难的。如果行政官不再由人民选举，但他们仍保留着民选的行政官的权限和习惯，那就会导致专制。
只有在立宪君主国，法律在为官员的行动划定范围的同时，还能想到指导官员的每一行动的问题。
能够如此的原因，是不难说明的。
在立宪君主国，权力由国王和人民分享，两者都希望行政官的职位保持稳定。
国王不愿意将行政官的命运置于人民的控制之下，因为怕行政官出卖王权的利益；而在人民方面，则怕行政官完全依附国王，从而压制自由。因此，既不要让行政官依附国王，又不要让行政官依附人民。
④见《马萨诸塞州法令汇编》第１卷第３０２页：１７８７年２月２８日法令，其中写道：“各乡镇的行政委员可令有司在本乡镇的酒馆、旅店、小铺等的室内和作坊张贴一贯酗酒、耍酒疯、赌博以及在这些场所胡聊瞎扯的人的名单。上述店铺的所有者接到通知后，如再允许这些人到店内饮酒或赌博，或再向他们出售含酒饮料，则处以６０先令罚款。”
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第五章 美国的民主政府５６２
使国王和人民准许官员保持独立的同一原因，也在使国王和人民寻找不让官员滥用这种独立的保证，以防官员侵犯王权的利益和人民的自由。因此，双方一致认为必须事先为官员划定行动范围，并发现为官员制定一套不得违犯的守则也是有好处的。
美国行政的不稳定性
在美国，人们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹——报纸是唯一的历史文献——行政的不稳定性为什么对施政艺术有害
在美国，掌权的人在台上的时间很短，不久便回到每天都在改变面貌的群众中去，所以他们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹。美国的公共行政管理，差不多全凭口述和传统进行。
没有成文的规定，即使写出过一些，也象古代女巫写在棕榈树叶的预言，遇上一阵微风，就被吹走，消失得无影无踪。
美国的唯一历史文献是报纸。如果报纸短了一期，时间的锁链就会断裂，现在和过去就接连不上了。
我毫不怀疑，５０年后再收集有关今天美国社会详情的确凿文件，将比寻找法国中世纪行政管理的文件还要困难。如果美国有一天遭到蛮族入侵，要想了解今天住在这里的人民的某些事情，那就只得依靠其他国家的史料了。
行政管理的不稳定性，已开始渗入人民的习惯。我甚至
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可以说，今天每个美国人都觉得这样合乎口味。谁也不打听在他以前发生的事情。没有人研究管理方法，没有人总结经验。收集文献本来十分容易，但也没有人收集。偶然落到人们手里的文件很少被保存下来。我手头的几份原始材料，还是一些行政部门为答复我对某些官员的提问而给我的。在美国，社会每天就象一支战斗中的军队在生活。然而，行政管理技术无疑是一门科学，而且所有的科学为了不断进步，都必须逐代总结前代的经验。人们在短促的一生中，有的人笃行，有的人立言；前者在发明方法，后者在创造理论。人类就是这样一边前进，一边收集个人的不同经验果实，而逐渐建立起各门科学的。行政管理人员根本不互相学习，是美国的最大难题。而且，他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而没有指导该项工作所必备的科学知识。
因此，推广到行政管理工作的民主，反而阻碍了管理人员的技术进步。
就这一点来说，民主对于已经完成行政管理教育的国家，比对于缺乏这方面经验的国家更为适合。
而且，这个论断并不只适用于行政科学。但是，有按如此简单和自然的思想建立的民主政府，就必须有非常开化和文明的社会⑤。
最初，人们还以为只是在遥远的古代才存在过这种政府；但是，随着后来的深入考察，才轻而易举地发现，这种政府只能出现于社会发展的最后阶段。
⑤无需赘言，我这里所说的民主政府，是指一个民族建立的民主政府，而非一个小部族建立的民主政府。
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第五章 美国的民主政府７６２
美国民主治下的公共开支
在任何社会，公民都被分为几个阶级——每个阶级要求管理国家财政的本能——为什么人民主政时公共开支必然增加——在美国，使民主制度造成浪费的事情并不可怕——民主治下的国库收入的使用
民主政府是节约的政府吗？在回答这个问题以前，我们必须规定一个比较的标准。
如果我们拿一个民主共和国与一个专制君主国作对比，这个问题是容易解决的。这时，我们将会发现，前者的公共开支比后者大得多。
而且，一切自由国家与不自由国家相比，情形也是如此。不错，专制制度使人民贫穷的主要原因，是它妨碍人民发展生产，而不是它夺去人民的生产