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的地位虽有所下降，但仍为乡官。隋文帝开皇十五年（595年），文帝尽罢乡官。“到唐代中期以后，乡里组织之领袖如里正的地位明显下降，乡里制度已开始由乡官制向职役制转变。到宋代，这一转变得以完成。”12其中，最主要的标志，是宋神宗熙宁三年（1070年）王安石实施的保甲制。宋史载，王安石“始联比其民以相保任。乃诏畿内之民，十家为一保，选心有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客两丁以上，选一人为保丁。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁”13。元朝称“村疃制”，明称为“里甲制”，实际性质并无大的变化。但在具体的形式上，乡村组织不再是基层政权，其负责人不再是政府官吏，但又必须在县府的领导之下，行使基层政权的一部分职能，与此同时，自理乡村公共事务，乡规民约亦在此时出现。
也就是说，自秦朝至明清，国家的地方权力体系发生了很大的变化。其发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇十五年（595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇十六年（596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，实行的保甲制，县为基层行政区域，乡不再是基层行政区域。这表明，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级14，乡里组织领袖一改在秦汉时位要声显的状况，最终成为州县官吏任意驱使的差役15。
清代官治体制基本上沿袭明制，设有省、府、县及道、州、厅各级组织。省下设府，府下为县，道为省的派出机构，州、厅有相当于府一级的直隶中央的州、厅和相当于县一级的普通州、厅。其中省为地方最高政权组织，县为最基层的行政组织。清光绪年间，全国共设有24个行省区，185个府，34个直隶厅，72个直隶州，78个普通厅，145个普通州，1303个县。县的行政机构为知县衙门，一般下设吏、户、礼、兵、刑、工六房。有的县还设有日发房、仓房、库房等。县的首脑为知县，按《清朝通典》，知县掌“平赋役、听治讼、兴教化、厉风俗。凡养民、招神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之”。也就是说由知县总揽全县行政权和司法权，凡县内之诉讼审办、田赋税务、缉盗除奸、文教农桑诸政无不综理。县的佐官和属官有县丞、主簿、典史、巡检、驿丞、闸官等，负责管理全县政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教等，知县还直接聘请刑名、钱谷、征比、挂号、账房、书启等胥吏协助其处理政务。在县以下，清承明制，推行保甲制度。早在顺治元年（1644年）清王朝就谕令：“凡保甲之法，州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来。”16但在相当长的时间内，保甲法并没有认真推行。到康熙四十七年（1708年）重申保甲法。这一年，康熙下诏曰：“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户，四乡村落若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘洁的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应。”17自此以后，保甲制作为基层社会组织形式而通令划一，凡保甲之法，“十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长”i。而“居民皆有版籍，南方以者以图，北以里社，皆乡贯也”18。
衡山县清顺治四年（1647年）始入清版图，属湖南省衡永郴桂道衡州府。光绪年间其辖区东至攸县40公里，西至衡阳界22。5公里，南至衡阳界两衡亭25公里，北至湘潭界牌山17。5公里，远大于现在的衡山县境。衡山知县衙门作为清王朝最基层的行政组织，在公署下设吏房、户房、礼房、兵房、承发科、架阁库、铺长司、僧纲司、道纪司和草市、永寿（南岳）巡检司两个派出机构。行政长官称知县，正七品，掌管县政。佐官有县远，正八品，辅助知县掌理县政，主管粮草、赋税。属官和学官有典吏、教谕、训导、分防把总、协防外委各1名；僧纲司、道纪司、草市巡检司、永寿巡检司各司吏1名；吏、户、礼、兵房和承发科分别设司吏、典吏各1名；架阁库设典吏1名；铺长司设司吏1名；驿丞、阴阳学训术、医学训科各1名。此外，还有门子、皂隶、仵作、马快、库子、禁卒、马夫、斋夫、轿夫、扇夫、伞夫等历名。这些机构和人员设置，各代基本上没有变化。湘乡、湘潭、长沙、醴陵四县的县政设置与衡山大体相同，只是湘乡还设有驻防把总（正七品）。
衡山县的基层机构定制康熙四十三年（1704年）。这一年，知县李长祚将衡山县原6乡16都（里）1坊改编成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潜、既、道、云、土、梦、作、又等17个字，下共设437个区。每个字号设团总1人，每区设保正1人，“大多由乡绅兼任”19。光绪十二年（1886年）县内推行保甲法，要求每10户立一牌头，10牌立一甲头，10甲头立一保长，户给牌招，书其姓名、丁口。出则注其所往，入则稽其所来，不报者论罪20。岳村一带在明时属于“一都”管辖，清代定制时“一都”改为“朝字”。从当时的政区图可以看出，“朝字”管辖的地方包括了现在的白果镇、江东乡、松柏桥乡等地，大体上与民间称之为“岳北”的区域相同21。“朝字”共设了34区。岳村之地大约属于第十二区。这时的一个“区”要比现在的“乡”小比“村”又大一点。五县中的其他县也同衡山一样，在县以下建立了保甲制度，只是在定制的时间、区划设置和名称上多有不同。湘潭县在清初实行都甲制，县下划为21都，都设都总，主管行政，都团总，管军事、治安；都下设甲，甲设团正，主管行政，团总管军事和治安；甲下分境（后改为牌），全县共计607境，境有境长。在光绪十二年（1886年）推行保甲法，都下设10保，保有保正；保下设甲，甲有甲长22。醴陵县在康熙二十一年（1682年）设东南西北4乡，乡下设30都，都下设108境。1782年该县推行保甲法，咸丰年间，保甲制渐废，光绪十二年（1886年），恢复保甲制23。湘乡在康熙三十五年（1696年）将全县划成12个乡，乡以下划分为44个都和3个坊，都以下分区，区以下分牌24。长沙县在道光二十四年（1844年）设10都、4坊、1厢，坊厢下设甲25。
从上表可以看出，清代县以下的设置并不统一，各地的名称和层级也不相同。这说明，在清代，知县对于县以下的区划设置有较大的自主权。因此，在许多地方志中，常有“某县令设置地方”的记载。尽管各县在县以下体制的名称和设置上区别较大，各地在近年编修县志时，却都将此时县以下的行政设置称之为“自治单位”26。
对此，我曾走访了有关专家和学者27，他们的解释主要有两点：其一，清代以来的地方志都这样称谓；其二，按照民国著名学者闻钧天的解释，所谓地方自治就是“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”28。也就是说，清代县以下的基层机构是一种以“地方之人”“按地方公共之意”“治地方公共之事务”的制度体制。其特征为：
第一，清代保甲制明文规定，保甲组织的执事人员须是本地域内的居民。
清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任办法均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令，保甲长由“士民公举诚实、识字及有身家者，报官点充”。清《刑部条例》规定，保正甲长牌头选正直老练之人任之，若豪横之徒，藉不正名义贪利者，当该长官，严为取缔，并饬其退职从严处罚。也就是说，保正甲长牌头，向例由各地域范围内之居民，“公举”本地德才识兼备及家道富有者，呈地方官任之。事实上，清代的保正甲长牌头及更高一级的“团总”均为地人士充任。从衡山县政资料和岳北地区各族谱反映的情况来看，此类规定，在当时执行得还是比较严格的，各地方人土是绝不许可外人担任本地保甲组织的执事。如在岳北地区属于大姓的《赵氏宗谱》就记载了大量的本族人士如何担任本地保甲组织执事而如何造福乡里的事迹。其中“族人”因公正无私，受其他地方乡民敬仰，为到他乡主事，只得按“朝廷规制”迁居他乡。可见，要成为清代保甲组织的执事，就必须首先成为本地“士民”。由于在清代某些时期内，保甲制中的执事之职应该是让百姓敬仰的事情，是对一个人身份和地位的社会承认，有些乡民为了能在他乡得到此职务，不得不移居他乡，另立宗支。
当然，也有学者寻找到与此相反的证据。由于，保长要同时侍奉两个上司：上级政府和地方绅士，而上级政府的县官又只能委托一批差人做其代理，这些差人地位不高，也没有什么实权，他们到乡下办理公事时（主要是刑事、田产纠纷、租粮），先找保长，由保长加以款待，保长视事轻重，决定是否和如何向当地管事的绅士汇报请示。面对着政府权力所代表的统治者利益，绅权是代表地方利益的，两者常易形成对立的局面29。这样，使保长这一职务并非成为了令人争当的角色。云南呈贡安村观音寺嘉庆七年的石刻碑记就证明了这一点。碑文曰：“古者保长之设，所以卫民而非以病民，后世公务日繁，差……渐冗，躬肩厥任者，每有遗大投难之患……每遇