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国民党长沙县党部指派国民党员担任。
千家驹在批判以乡村建设运动为代表的农村改良主义时指出，要解决中国农村问题，就要组织农民，而真正的农民组织，“第一，必须是能代表最大多数农民之利益的。如果我们承认中国农民是有阶级分化的话，那这大多数农民当决不是地主与富农，而是贫农雇农及一部分中农。第二、这种组织必须是自下而上的。如果我们承认中国的政权，尤其是地方政权，还掌握在代表豪绅地主利益的人们的手里的话，那这种组织是决不能希望他们来领导与发动的。它必须是一个自发的组织，而不是由上而下的，由政府机关所通令成立的。第三，这种组织必须是适应世界潮流的。现在的世界已经不是孤立的闭关自守的世界，我们应该走哪条路已摆得非常明显。例行逆施的开倒车运动固然行不通；自作聪明独创一格也为时势所不许。第四，这种组织必须以反帝国主义与反封建残余为其主要任务”102；根据这些标准，显然，国民党在这个时期重建的农会组织名义上以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活为宗旨，其实，已成为了农村少数上层人士的组织，是国民党同共产党争夺农民领导权的工具。“各级农会纯粹成为县政府执行征兵、派夫、农林、水利、生产等政令的工具。”103在这种意义上，农会成为了国民党农村基层政权的补充。
五、掠夺、兵役、人口和乡村反抗
辛亥革命后中国社会进人激变时期。在这个时期，无论是军阀专制，还是农民运动以及国民政府统治，总的特征是城市政治强制性地进入乡村社会，强人和暴力是社会秩序的主导性力量。这一期间，地方政制发生了重大变化，其中最显著的就是行政权从县级下沉到乡镇级，乡镇从自治单位成为了国家最基层的行政组织。
那么，民国期间乡村政治这种状况的根源是什么？特别是民国后期，为什么要实现和又能实现乡镇行政官僚化呢？
第一，封建地主土地所有制没有发生根本性的变化，是决定民国期间乡村政治状况的最根本原因。
事实上，农村土地改革一直是孙中山及其所领导的革命党人所关注的主要问题。1905年8月成立的中国同盟会宗旨是“驱除挞虏、恢复中华、创立民国、平均地权”。孙中山在为同盟会机关报《民报》写发刊词中，将这十六字纲领概括为三民主义，即民族主义、民权主义和民生主义。其中民生主义的基本内容就是平均地权、节制资本。按照孙中山的设想，平均地权的具体办法是核定天下地价，国家按价把私人的土地买下来，使国家成为全国土地的主人，由国家收取地租。这样既可以使没有地的农民获得土地耕种，又使国家增加财政收入，并可使地主往工商资本方向发展104。然而，1911年10月辛亥革命推翻了清朝以后，革命党人还来不及对乡村社会进行改造，革命胜利成果就让军阀势力窃为已有，封建土地所有制也得到了较为完整的保留，“所有不同的是大量国有土地（如屯田、垦田、职分田、荒田等）落入地主、官僚、军阀以及富农手中，土地集中更为明显”105。
许多调查资料表明，民国后期，在中国农村，占乡村户数的5％左右的地主占有40…50％以上的耕地；占乡村户数3…5％的富农占有耕地15…20％5而占乡村户数的90％的贫农、雇农、中农等共仅占有耕地的20…40％106。大体来说，这些数据能反映土地改革前的农村土地占有状况。但需要指出的是，这种使用“户”作为统计单位的表述存在许多缺陷。因为，各阶层的“户”包含的“人口”并不一样，“户”很难精确地体现农村实际的土地占有状况。为了能克服这种缺陷，我们对衡山县和湘潭县的耕地在土地改革的各阶层以“户”与“人口”两种单位土地占有情况进行了对比性统计。
上表说明，衡山县人口总数6。8％的地主，占土地总面积28。71％，加上由他们控制的族田、学田，为52。91％；而占总人口56。41％的贫雇农，仅占土地总面积8。33％；按人口平均，地主每人13。75亩，富农每人6。99亩，贫雇农每人0。23亩，中农每人1。2亩。这种土地占有状况，决定了民国期间乡村政权的性质只能是地主阶级专政的工具，只是由于各个时期阶级对比力量有所不同，才表现出政权形式的差异。
如果更进一步分析，土地的集中，必然加快乡村小农半无产化过程，进一步改变了许多小农与他们的社团以及与国家政权之间的关系。这种改变表现在，“一个小农因失去了土地，而使其在村庄社团中的地位下降。因脱离了切身的利害关系，他不会再关心村政府的事务——后者的主要任务是向有地的村民摊征田赋。那些在外佣工的村民，尤其是常年在外的长工，会逐渐与自家的村庄疏远。许多最贫困的贫农，既无力支付庙会的会费，也办不起习惯上的婚丧事。有的只有清一色贫农的宗族，甚至断绝了传统的全族性活动”107。因此，那些因土地集中而获得乡村社会主导性资源的家族或家庭，就有可能形成较强的势力，来对付国家政权的渗透。这正是民国期间，乡村社会在“官僚机构与村庄社团的拉锯战中来回折腾”的主要原因108。
第二，从乡村索取更多的经济资源和政治资源，以满足战争和政治统治的需要。
一般来说，“皇权政治是靠政治权力运作的，共和政权则是靠军事权力和经济权力运作的。”109然而，在事实上，这种政治权力、军事权力和经济权力是分不开的。特别是民国初期，这种权力的结合变得更加紧密。可以说，在国家政权处于激变时期，任何政治权力都是以军事权力为背景，而军事权力则以经济权力为依托。因此，对经济资源和政治资源的控制，是任何军事集团的主要目标。1912年至1926年，军阀割据，战祸频仍。每一派军阀占领衡山后，即勒令县公署筹集粮饷，稍不如其意者即被免职。1920年，雷家市（今属衡东）厘金局征收厘金银洋10。69万元，全被军阀滥用。1921年，赵恒惕任湖南省省长兼总司令，以“剿匪”为名，强令衡山变卖积谷8550石（每石75公斤），得银洋3万元，悉数“借”去。1924年，县公署提前征收次年的田赋银洋3万元，并增加赋附加7万余元。尔后几年，田赋附加成倍增加。《衡山县地方自治调查实录》记载当时的情况：“历年附加之重，倍菠正供，每项附加，动辄愈万，上致政府无从监督，下则人民莫敢抗议。”110
从田赋史上来说，田赋从来都是国家税，1928年国民政府修正公布的《划分国家收支地方收支标准案》中则将田赋作为地方税划归地方收入，同时制定《整理全国土地计划》，拟将田赋改为按地价的1％征收的地价税。这种财税体制的变革，将地方政府的利益直接与广大的农村联系在一起。国家在一定程度上作为了地方政府和农民利益冲突的裁决者的面目而出现。地方财政以省为主体，县附属于省，省控制了所有划归地方的税源，县没有独立的赋税收入。各县为了维持财政开支，势必自筹财源，主要采取田赋附加的形式向农民加征。因此，为了限制地方财政，中央政府财政部在1928年10月又制定《限制田赋附加八项办法》，但由于中央将多数有利的税项划归已有，地方除田赋之外的合法财源不足，造成中央政府“限制田赋附加的条令，地方政府多置若罔闻，中央也无可奈何”111。1929年，衡山县田赋附加高达28。43万元，其中常年附加1。45万元，临时附加26。98万元。为征收临时附加，县党部、财政局、教育局、公安局、自治调查委员会、自治筹款处、“挨户团”总局、贫民工厂、图书馆、孔庙维修竞相巧立名目。1931年，国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1％；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4。66万元，支出预算37。53万元，亏空部分悉由田赋附加弥补。1939年，湖南始建县级地方财政，省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45％、60％、20％、30％比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。1942年1月，全国财政分国家和县自治两级制。随后，因货币贬值，粮价上涨，田赋改为征实物、“征购”、“征借”等形式，数额逐年扩大湖南省将田赋收入的45％，契税收入的40％划归县。1944年县境沦陷，县府河东、河西两个行署借维持抗日游击队开支之名，征收赋谷14万余石，滥收捐税900余万元。解放战争时期，国民党军队屡战屡败，军费开支越来越大，苛捐杂税愈来愈多。1946年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30％划归中央，20％划归省，50％划归县。1948年，衡山征收的正杂捐税达37种，至于田赋、盐税、营业税和契税等正税的附加，以及临时性的摊派，则名目繁多，不胜枚举，每亩田赋8。7市斗，为1941年的3。3倍。
从农村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。从民国期间衡山县财政收支状况我们可以看出，在此期间，田赋仍然是县财政的主要收入来源，而包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等项的行政费用则是主要的支出。据查，1929年，衡山县行政管理费支出银洋18。7058万元，占年财政总支出33。73万元的55。44％，其中公安费达10。42万元，占行政费总开支的55。76％。1935年至1942年，行政管理费总支出190。68万元，占同期财政总支出的48。6％，其中党务费支出4。62万元，占2。42％；行政费支出64。99万元，占34。09％；地方自治费支出27。51万元，占14。42％；公安费支出77。64万元，占40。73％，财务费支出15。92万元，占8。34％。
上述情况表明，民国时期