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至此，中原群雄俱灭，海宇初平。这个胜利，来的真是太不容易了。自从地皇三年（西元二十二年）冬起兵以来，刘秀经过整整七年血战，陆续击败了王莽、王郎、刘玄、樊崇、延岑、刘永、秦丰、田戎、邓奉、彭宠、董宪、庞萌、张步等十余位强劲对手，中原本土已经完全归于刘秀所有。
对此，刘秀并不满足。他的心中，早就立下了“复兴汉室，轮清土宇”的志向，也规划好了“并吞天下、总齐八荒”宏伟战略。要想完成这一事业，道路还是异常艰险，困难重重。他的身边，依旧是强敌环伺：陇西的隗嚣、巴蜀的公孙述、河西的窦融，还有北边虎视眈眈的匈奴人以及扶植的傀儡―――卢芳。
细说起来，隗嚣、窦融、公孙述、卢芳四股势力，情状略有不同。公孙述、卢芳是公开与刘秀为敌，隗嚣是暗地里与他较劲，窦融则是“山高皇帝远”，在表面上臣服，然而其势力始终不为刘秀所控制，游离于洛阳朝廷的驾驭之外。他们或者公开对立，或者各怀心思。从本质上说，他们都是刘秀的敌人，都是他必须清除的“绊脚石”。
从综合实力来看，最强的当然是隗嚣，公孙述、窦融、卢芳顺位次之。就单项而言，军事实力最强的是隗嚣，经济上最富裕的是公孙述，最善于抚慰当地民心的是窦融，后台最硬的是卢芳。
隗嚣坐地陇西，拥兵自重，表面上承认刘秀的天子地位，实际上却心存异志。他统治着陇西、天水、安定、北地、武都、上郡、西河七郡之地。这里气候温和，土地肥沃丰饶，不亚于巴蜀。特别值得指出的是，陇右闻名天下的养马之地，盛产战马。隗嚣麾下的陇西骑兵实力之强，足以与吴汉麾下的“幽州突骑”媲美。他虽然没有公开称帝，军事实力却是最强的。就连同为边陲豪雄的窦融都不得不在表面上听从他的指挥。
公孙述已经于更始三年（建武元年，西元二十五年）二月在成都称帝，自号“成家”，比刘秀登基还早了四个月。他控制着巴郡、广汉、蜀郡、犍为、牂牁、越帯⒁嬷荨⒂啦⒐愫壕趴ぶ兀饫锸⒉久住⒉疾⑺恐瘢稚僬铰遥由瞎锸錾朴诟瘢褪裰唬子谔煜隆�
窦融盘踞在河西武威、张掖、酒泉、敦煌、金城五郡，是一位深得民心的地方军阀。窦融与隗嚣一样，也在表面上承认洛阳朝廷，对刘秀他表现的似乎更友好、恭顺一些，几年来一直“进贡”不断。然而，在骨子里他一直对刘秀的洛阳朝廷的前途有怀疑。加上距离太远，他也不敢得罪身边的几个强邻。隗嚣、卢芳、匈奴、西羌，哪个是好惹的？对于实力最强的隗嚣，他更是态度恭顺。因此，为了自保，窦融在确保自身利益的前提之下，他承认了隗嚣西方“老大”地位，同意接受他的指挥。
卢芳是新兴的北边势力，控制着朔方、五原、云中、定襄、雁门、代郡。虽说他是四股势力中最弱小的一个，但是他的身后，站着剽悍的匈奴人！正是由于他的存在，使得边陲局势显得更加微妙。建武五年的春天，北部边陲的平静，再次被打破。卢芳，这股比彭宠更强劲、类似于王郎的政治势力重新在北部边陲一带兴风作浪，成为骚扰北部诸郡的大患！
卢芳，这个神秘的陌生人，究竟是什么来头呢？
其实，说到底，卢芳本人并不足挂齿。他的兴起，主要是借助了匈奴人的力量。如果没有匈奴人在背后给他撑腰，刘秀只需一根小手指头，就可将他打的粉碎。有一个问题值得注意：在王莽溃灭，四海沸腾之际，大漠之雄―――匈奴人在做什么？
匈奴人，对于汉朝的感觉真是复杂。在西汉的中、后期，匈奴由于连续遭受到武帝、宣帝、元帝的三次重拳打击，遭受了重创。特别是建昭三年（西元前三十六年），西域都护府校尉甘延寿、副校尉陈汤擒杀郅支单于，留下了“宜悬头槁于蛮夷邸间，以示万里，明犯强汉者，虽远必诛”的著名奏章。甘延寿、陈汤用铁血之举，凛凛宣示了汉朝政府对外的强硬政策，可谓是气贯长虹、度越千古。从此，西域畏服，边陲无事。
此役之后，匈奴胆破，就此彻底衰落。随着实力的不断削弱，其内部四分五裂，无法再与汉朝抗衡。因此，自汉元帝以后，匈奴对于汉朝的军事力量异常畏惧，他们虽然桀骜不逊依旧，却也再不敢妄动。即便到了王莽败死之后，在中原大乱、四海无主的情况之下，匈奴也不敢贸然入塞侵略，只是在观望，等待着机会。
王莽末年，汉朝靠近匈奴边境的五原、代郡等地一带，也爆发了起义。五原人李兴、随昱，朔方人田飒，代郡人石鲔、闵堪，分别起兵占据了各自的城池，他们都自称“将军”，割据自守。在新莽中央政府崩溃之时，这些人的割据起兵，客观上阻止了匈奴南下中原的图谋。
然而，匈奴并不甘心无所作为，他们也在密切地注视着中原时局，也想趁火打劫。慑于汉朝的昔日威严，再加上匈奴在名义上还是中原朝廷的属国，不敢公开叛乱。因此，他们采取了扶植傀儡之计，即扶植卢芳作为博取政治利益的代言人。
卢芳字君期，是安定郡三水县人（在今宁夏回族自治区同心县东）。三水县是安定郡属国都尉驻地，此地地接匈奴，是该郡东北部的重镇，也是胡、汉人民混居之地。卢芳，就是当地的一个汉民。
汉时的三水县城，可不像现在这样的荒漠一片。这里草木丰饶，山高林密。在城之南，有两道幽深的峡谷，西边的叫做右谷，东边的叫做左谷，卢芳家族累世就居住在这里。
王莽末年，苛暴之政，凶猛于虎，暴虐恣睢，人民不堪其苦，心思汉室之德。卢芳是个有几分政治头脑的人，觉得这也许是自己一步登天的大好机会。与王郎一样，他也对周围的人讲述了一个故事，来说明自己的传奇身世：
据卢芳自己说，他的曾祖母本来是匈奴谷蠡浑邪王的姐姐，名叫卫子夫。她被送到长安后，被汉武帝封为皇后，生了三个儿子。长子就是太子刘据。次子刘次卿，小儿子叫做刘回卿。在“巫蛊之乱”中，由于奸人江充的构陷，太子刘据被杀，皇后卫子夫受株连而死。
卢芳还说，卫子夫的次子刘次卿逃亡到长陵，小儿子刘回卿逃到安定郡三水县的左谷之中避难。后来，汉武帝死后，霍光要立新天子，派人请刘回卿出山登基。刘回卿拒绝了使者的要求，遂定居于此。卢芳声称：刘回卿的儿子名叫刘次卿，刘次卿有一个儿子，就是自己。我的真名不叫卢芳，而叫做刘文伯！我卢芳根本不是什么左谷之中的野人逸民，而是堂堂正正的皇子龙孙！
卢芳这篇漏洞百出的谎言，破绽百出，根本不值一驳。他的这些话，卢芳的故事与王郎的相比，根本不能同日而语。从王郎的描述所说，就是从现有的史料分析来看，也不排除其描述的真实性。王郎的细节描述真实感很强，也很容易让人相信，因此听从其感召的人很多。但是，卢芳的这些言论，就太离谱了。然而，就是这样一个荒诞不经的故事，在卢芳的多年鼓吹、蛊惑之下，当地人竟然信以为真，追随者竟然也是不少。
地皇末年，卢芳聚集了自己的追随者，与三水属国羌、胡诸部联合起兵。更始二年（西元二十四年）二月，刘玄迁都长安之后，派使者征召卢芳到长安。卢芳应征到了长安之后，刘玄任命其为骑都尉，令他返回安定郡，镇抚本郡以西诸地。
到了这年九月，长安城被赤眉军攻破。十月，刘玄被杀，更始政权垮台。三水周边所属的羌、胡诸部首领认为卢芳是刘氏子孙，应该担负起匡复社稷、奉祀汉室宗庙之重任。于是，众人拥立卢芳为上将军、西平王。卢芳为了巩固自己的根基，派使者与西羌、匈奴缔结和亲之约，引为外援。匈奴单于得到卢芳使者到来的消息，不禁大喜。对于他们来说，翻身的机会似乎终于来了！
匈奴单于对卢芳派来的使者说：“在大汉高祖皇帝之时，匈奴与大汉缔约为兄弟之国。后来，‘五单于之乱’爆发，匈奴中衰。呼韩邪单于率众归汉，汉朝发兵护送归大漠。此后，匈奴世世为汉臣。如今，大汉朝的国统也断绝了，刘氏子孙前来归附我，我也应该立其为汉朝皇帝！这样一来，汉朝也会像当年一样，向我称臣！”这番话，淋漓尽致地表达了他企图改变臣属地位，翻身做骑在汉朝头上作主的决心！
为了实现战略，匈奴单于令句林王率领骑兵数千南下，迎接卢芳进入匈奴境内。卢芳为了把事业“搞大”，巴不得攀上匈奴这根粗腿。他一见匈奴派人来接自己，立即迫不及待地带着胞兄卢禽、胞弟卢程一起进入匈奴境内。在匈奴单于的主持之下，卢芳登基称帝，建立了“流亡政府”。他本人，虽有皇帝的名分，却是不折不扣的傀儡。
在匈奴人的操纵控制之下，这个“草台班子”总算是搭建起来了。此后，匈奴人以卢芳的名义下诏，任命卢程为中郎将，率领匈奴骑兵杀回安定郡，占据了该郡的部分地区。由于这里是隗嚣的地盘，这位剽悍雄勇的陇西王，岂能容忍卢芳到他的热被窝里横插一腿？双方展开了激烈争夺，双方在此打的难解难分。由于匈奴的介入，隗嚣无法将其全部驱逐出境。因此，安定郡的北部地区成为卢芳的地盘。后台硬了，卢芳的气也粗了。在西北边陲，他有了与隗嚣掰腕子的资本。
但是，傀儡终究是傀儡，寄人篱下的滋味还是不好受。他卢芳虽然贵为“天子”，却并没有行动自由。没有匈奴人的许可，他甚至不能离开半步。于是，一个奇妙的局面出现了：卢芳本人被匈奴牢牢控制在手中，他的手下却盘踞在安定郡。卢芳政权，头与身子分离，成为一大“奇观”。从此，安定郡成为匈奴势力楔入汉地的桥头堡，卢程及其军队则成了匈奴人的