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个人的相同目标——或者说，是个人为了回报他们在满足自身欲望所接受的帮助而愿意
有所贡献的那种目标。因而，共同行动局限于人们对共同目标一致同意的那些领域。习
以为常的是，这些共同目标不会是个人的终极目标，而是意味着不同的人可以将其用于
不同的意图。实际上，在共同目标对人们并非一种终极目标而是一种能够用于多种多样
意图的手段的地方，人们才最可能对共同行动达成共识。
当人们联合起来共同致力于实现他们共有的目标时，他们为此意图形成的组织，如
国家，才被赋予他们自己的目标体系和手段。但是，这样形成的任何组织仍然是其它组
织中的“一分子”；诚然，如果它是国家的话，就比其它组织更强有力，但它仍然有其
独特的和有限的领域，仅在此领域中，它的目标才是至高无上的。这个领域的限度取决
于个人对待定目标达成一致的程度；而他们对特定的行动方针达成一致的可能性，随着
这种行动范围的扩大而减少。有些国家职能在行使时，公民中间会达成实际上的一致；
另有一些职能会得到大多数人的同意，依此类推，我们就会达到这种境地，即尽管每个
人可能都希望国家以某种方式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多
少不同的人，就有多少种看法。
国家行为只是在限定于存在一致意见的范围时，我们才能依赖自愿的同意对其进行
指导。但并非只是在没有这种一致意见之处国家行使直接控制时，个人自由才一定受到
压制。不幸的是，我们不能无限地扩大公共行动领域而仍让个人在其自己的领域中自由
自在。一旦国家控制所有手段的公共部分超过了整体的一定比例，国家行为的影响才会
支配整个体系。尽管国家直接控制的只是对大部分可取资源的使用，但它的决策对经济
体系其余部分所产生的影响是如此重大，以致于它几乎间接地控制了一切。例如，像德
国早在1928年的情形那样，中央和地方当局直接控制了对一大半国民收入（根据当时德国
官方的估算，是53％）的使用时，它们几乎间接控制了国家的整个经济生活。于是，几乎
没有一个个人目标不依赖国家行动才能实现，而指导国家行为的“社会价值尺度”实际
上必定包括所有个人目标。
※ ※ ※
当民主政体着手一项计划方针，而其执行需要比实际存在更多的一致时，不难看出
其必然后果如何。人民或许己经同意采纳一种指导型经济制度，因为他们相信它会产生
巨大的繁荣。在导致决定的讨论中，计划的目标将会被冠以“共同福利”之类的称呼，
这类称呼不过是对计划目标缺乏真正一致的掩饰。事实上，只是在要使用的手段上存在
一致的意见。但是，这是一种只能为共同目标而使用的手段。当行政权力必须得将对一
个单一计划的要求转换为对一个具体计划的要求时，就产生了一切活动所趋向的精确目
标的问题。于是乎就将看到，对需要计划这一点上的一致看法，并未受到计划所服务的
目标上的一致看法的支持。人们一致同意一定要有一个中心计划而在目标上却没有一致
意见，其后果十分类似于一群人决定一起旅行，而在想去的地点上都没达成一致，结果
他们全体可能不得不进行一次他们大多数人根本不想作的旅行。计划创造这样一种情景，
使我们必须同意其数量大大超过我们已习惯的论题，而且在一种计划制度里，我们不能
把集体行动都限定在我们能够同意的任务上，而为了任何行动都能完全实行，我们却迫
不得已要在一切事情上部达成共识。这是最有助于决定计划制度性质的特点之一。
人们或许会一致表示这种愿望，即议会应该拟定一个无所不包的经济计划，然而无
论是人民，还是他们的代表，并不因此必然能在任何具体计划上部达成一致。民主的议
会在贯彻似乎是人民的明确授权方面的无能为力，将不可避免地导致对民主制度的不满。
议会渐渐被视为“清谈馆”，不能或无力贯彻他们被选出担负的任务。人们越来越相信，
倘若有效的计划要落实的话，管理必须要“与政治分家”并交由专家——常设的官员或
独立自主的机构——掌握。
社会主义者非常了解这种困境。自韦伯夫妇开始抱怨“下院日益无力应付其工作”
时起，已将近半个世纪之久。更晚近一些，拉斯基教授详尽阐述了这种观点：
现行国会的机构非常不适于迅速通过大批复杂的法则，这已是老生常谈。甚至联合
政府在实施经济和关税措施时，就不通过下院的详细争论，而是通过一整套授权立法的
制度，这实质上己经承认了这一点。在我看来，工党政府会将此先例推而广之。它将把
下院限定在其所能胜任的两项职能上：发泄不满和讨论政府措施的普遍原则。它的法案
将采取授予有关部门广泛权力的通则的形式；这些权力将通过枢密院敕令来行使，但这
种敕令在下院愿意时可用投不信任的否决票的方式受到弹劾。最近，多诺莫尔委员会又
着重地重申了授权立法的必要性和价值；而且，如果社会化的进程不为现行议会程序认
可的阻碍议事的正当方式所破坏的话，授权立法的扩充就在所难免。
为了把社会主义政府必定不让自身过分地受制于民主程序这一点说清，拉斯基教授
还在同一篇文章的末尾，提出“在向社会主义过渡的时期，工党政府能否冒其措施由于
下一次普选被推翻的风险”这个问题——而且意味深长地未置可否。
※ ※ ※
当论及一国经济事务的详尽管理时，弄清这种公认的议会低效率的原因是重要的。
毛病既不在于个别议员，也不在于议会机构本身，而在于议会所承担的任务中的内在矛
盾。他们并未被要求做他们所能一致同意的事，而是被要求对每件事情——国家资源的
全盘管理——都取得一致意见。但是，对于这样一个任务，多数决定的制度是不合适的。
在有限途径中选择，多数还是会找得出的；但相信事事都必定有一个多数看法，那就是
迷信了。如果积极行动的各种可能途径为数众多时，就没有理由会有一个赞成其中之一
种途径的多数了。立法会议的每个成员，或许都觉得某种特定的经济活动管理计划相对
于毫无计划而言聊胜于无，然而，似乎没有一个计划会使多数人觉得宁愿选择它而不愿
完全没有计划。
一个连贯的计划也不能通过将其分成几部分并就特定问题投票表决而得以实现。一
个民主的议会，像商议普通议案那样对一个全面的经济计划逐款进行表决和修改，那是
毫无意义的。一个名副其实的经济计划，必定有一个单一的观念。即使议会能按部就班
地就某个方案达成一致，它最终也必然不能令任何人满意。一个各部分必须极其精心地
相互适应的复杂整体，不能通过各种冲突看法的妥协而达成。以这种方式制订一个经济
计划，甚至比诸如成功地通过民主程序筹划一次军事战役之类的实例，可能性更小。如
同军事战略一样，这个任务不可避免地要授给专家。
然而，不同的是，负责一场战役的将军受托的是一个单一目标，在战争持续期间，
由他控制的所有手段必须全部专用于这个目标；而授给经济计划者的却不可能有这样的
单一目标，对施予他的手段也没有类似的限制。将军无须权衡各种互相对立的独立目标；
对他来说只有一个至高的目标。但是，一个经济计划或它的任何部分的各种目标，脱离
了特定的计划就不能确定。制定一个经济计划，必然要在种种相互冲突和相互竞争的目
标——不同人们的不同需求——之间进行选择，这正是经济问题的实质。然而，哪些目
标这样冲突，哪些目标在我们想要实现其它目标时必须牺牲，简言之，哪些是我们必须
选择的途径，这些只有那些了解各种实际情况的人才会知道；而且对于各种目标中哪一
个应给予优先选择权，也只有他们这些专家才处于能做决定的地位。不可避免地，他们
将他们的选择尺度加诸于他们为之计划的集体。
这一点并非总能被人清楚地认识到，而授权通常只是由于这个任务的技术特征才有
道理。但这并不意味着所授权的只是技术细节，也并不意味着议会没有理解技术细节的
能力是困难的根源所在。（1）民法结构的更改，相对于弄清这些更改的全部内涵，其技
术性并不更差，其难度也不更大；然而并未有人认真地建议过，应该把立法权授予给一
个专家机构。实际上在这些领域里，立法并未超出可以达成真正的多数同意这一通则之
外；而在管理经济活动方面，需要调停的利害关系是如此地分歧，以致于在一个民主议
会中要达成这种真正的一致是不可能的。
然而，应当承认，并非立法权的授予本身如此值得反对！反对授权本身就是反对症
状而不反对病因，而且在其可能是其它病因的必然后果时，就忽略了病例的严重性。只
要所授予的权力只是制定通则的权力，那就可以有非常充分的理由说，这种规则应该由
地方当局而不应由中央当局制定。值得反对的现象是，之所以诉诸授权，是因为有待处
理的事情不能由通则来规定，而只能就特定情况相机酌定。在这些情形下，授权意味着
赋予某些当局权力，使其能运用法律力量作出实质上是专断的决定（通常被说成“酌情裁
决”）。
把特别的技术性任务授予各个机构，虽是正常现象，但只是开始走上计划道路的民
主政体逐渐放弃