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似该先革掉丛弊太甚诸事，等到政体清明，渐渐的变更，也不
算晚 。”徐世昌立起道：“孙中堂，逐渐变更的法子，已经行
了多年，一点子没有成效，就为国民的观念不变，他的精神也
无从而变。只有大大的变革，才能够发起全国精神呢 。”孙家
鼎道 ：“照老哥这么说，必是国民的程度，渐已能及，才能够
这么办。只是现在时光，国民能实在知道立宪利益的，不过千
百人中之一；至于能够知道立宪之所以然，又知道为之之道的，
恐怕不过万人中一人罢了。上头虽然颁布宪法，百姓都懑然不
知。就这么办去，不但无益，倒适为厉阶，仍宜谨慎点子的好。
”徐世昌还未回答，汉大臣中，早又站起一个人来。众人瞧时，
乃是管学大臣张百熙张尚书。只见张尚书道 ：“孙中堂的话，
说得何尝不是！但是国民程度，全在上头的人劝导。现在上头
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清朝秘史 ·1106·
的人，没法子提高他的程度，倒说等候国民程度高了，才立宪
法，这是永不能必的事。照我个人意见，以为与其等候他程度
高了立宪，不如先预备立宪，再慢慢的施诱导，使国民得渐几
于立宪国民程度好的多呢 ！”满大臣中又站起一人，乃是荣尚
书荣庆，发出反对的议论道 ：“我非不深知立宪政体之美，但
是吾国政体宽大，渐流弛紊。为今之制，极该整饬纪纲，综核
名实，立居中驭外之规，定上下相维之制。行过数年之后，官
吏尽知奉法，人民咸称便利，然后徐议立宪也未晚。如果不察
中外国势之异，徒徇立宪的好名儿，势必至执政者无权。那一
班神奸巨蠹，倒得栖息其间，日引月长，为祸非小。此事关及
国家安危，还请诸位从长计较。”瞿鸿机接口道：“惟其如是，
所以都说预备立宪，不是说立即立宪，荣尚书可以放心 。”尚
书铁良道 ：“我听得各国的立宪，都由国民要求了才成功。要
求得利害的，甚至于暴动。日本虽然未至于暴动，那要求却也
很利害的。国民能够要求，是已深知立宪之善，知为国家分担
义务。现在未经国民要求，倒要先给他权柄，那班国民不懂事，
反以分担义务为苦，便怎么呢？”众人听了，都不作声。
直隶总督袁世凯袁公再也耐不住了，当下立起道 ：“天下
事势，何常之有？从前欧洲人民，积受压力，又有爱国思想，
所以出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又没
有外力相迫，人民处于不识不知之天，绝不知有当兵纳税的义
务。所以各国的立宪，因民之有知识而使民有权；我国因差民
以有权之故而知有当尽之义务。事理之顺逆不同，预备之法，
亦不能同。总以使民知识渐开，不迷所向，为吾辈莫大之责任。
这是吾辈所当共勉的 。”铁良道：“照此说来，预备立宪之后，
该设立内阁，厘定官制，明定权限，整理种种机关。且须以全
力开国民的知识，溥及普通教育，派人分至各地演说，使各处
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清朝秘史 ·1107·
绅士商民知识略相平第才好呢 ！”袁公道：“岂特如是而已？
数千年相沿的政体，一旦欲大变其面目，那各种问题，势必相
连而及。譬如一座老屋，当没有议及修改时光，任它飘摇，倒
也似乎尚可支持；等到议及修改，一经动工拆卸，那朽腐的梁
柱，摧坏的粉壁，纷纷发现，以致多费工作。改政之道，也是
如此。现在就以所知的事讲起来，如京城各省的措置，蒙古、
西藏的统辖，钱币的划一，赋税的改政，漕运的停止，这种事
情，都是极委曲，极繁重，都该于立宪以前，逐渐办妥，办起
来真是日不暇给呢 ！”铁良道：“我还有一个疑团，现在地方
官所严惩的，共有四等人，是劣绅、劣衿、土豪、讼棍。凡百
州县几尽被若辈盘踞，再没有人起而与争。现在如果预备立宪，
势必首先讲求自治。那么这一班人且公然握地方的命脉，那不
就糟了么？”袁公道 ：“这又何足为患？只消多选循良之吏，
发到各省去做地方官，专以扶植善类为事。使公直的得各伸其
志；奸匿的无由施其技。如是始可为地方自治的基础 。”瞿鸿
机道 ：“这么说仍当以讲求吏治为第一要义，旧法新法，原无
二致的 。”醇亲王载沣道：“众位的高论，都是很有道理的。
我看立宪这一桩事，既然如此繁重，人民程度能及与否，又在
难必之数，那就不能不多留时日，为预备地步了。时光已经不
早，讲了这大半天，也该散了。明儿召见，咱们就把预备立宪
的主见，回奏两宫，众位看是如何？”于是诸王大臣，又商议
了一会子，意见大相同略。次日，入朝面奏。到了七月十三日，
朝廷就颁下预备可立的上谕，其辞道：
朕钦奉慈禧端佑康颐昭预庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，
我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为
审典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国
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清朝秘史 ·1108·
政令，日久相仍，日处阽危，忧患迫切。非广求知识，更订法
制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。是以前
筒派大臣分赴各国，考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势
不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知
所以护国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，
君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，
经划政务无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民
和，有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大
权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前
规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而
昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官
制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订。而又广兴教
育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预
备立宪基础。着内外臣工切实振兴，力求成效。俟数年后规模
粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣
布天下。视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军督抚晓谕
士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿
以私见害公益，勿以小忿败大谋。尊崇秩序，保守和平，以预
备立宪国民之资格，有厚望焉。将此通谕知之。钦此！
这一道明诏颁布之后，全国人民有欢忭的，有恐惧的，也
有发言讥刺的。欢忭的是庆幸从此后得为立宪国国民了；恐惧
的是怕人民程度不及，将来反多事故；发言讥刺的，是逆料政
府决不会有好事情干出来，立宪并无颁限，一纸空文，无非是
骗人勾当。人民虽是这个样子，朝廷上却把此事瞧得异常郑重。
颁发诏书的次日，即派镇国公载泽，大学士世续、那桐、荣庆，
贝子载振，尚书奎俊、铁良、张百熙；戴鸿慈、葛宝华、徐世
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清朝秘史 ·1109·
昌、陆润庠、寿耆，直隶总督袁世凯，公同编纂京朝官制。并
着外省总督端方、张之洞、升允、铁良、周馥、岑春萱各派司
道大员到京，随同参议。又派庆亲王奕劻，大学士瞿鸿机、孙
家鼐，总司核定。
各位编制大臣奉到旨意，即于十六日，在颐和园里头，开
第一次会议，议出了办法。于是就在恭王府朗润园里头，设立
编制馆，以府尹孙宝琦、京卿杨士琦为提调，金邦平、张一摩、
曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议
课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄端祖为考定课委员，周树模、钱
能训为审定课委员。此外京曹须议的，吏部衙门，有长顺、刘
元弼；户部衙门，有李经野、程利川、林景贤、傅兰泰；财政
处，有陈遹声；礼部衙门，有瑞绪、刘果、聂献琛；兵部衙门，
有王维翰、庆蕃；练兵处，有哈汉章、良弼、王士珍、朱彭寿；
刑部衙门，有曾鉴、胡彤恩；工部衙门，有郭庆华、潘慎修。
各疆臣所派，两江是荆光典，俞明震；两湖是陈夔麟、曾广熔；
两广是于式枚，四川是刘学廉、徐樾，陕甘是熙麟。
编制各大臣于未曾动手编制之前，先会衔奏陈厘定官制宗
旨，大略五条：第一，此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参
仿君主立宪国官制厘定，先就行政司法各官，以次编改。此外
凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。第二，此次立定官制，
总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。第三，
现在议院遽难成立，先就行政、司法厘定，当采用君主立宪国
制度，以合大权统于朝廷之谕旨。第四，钦差官、阁部院大臣、
京卿以上各官，作为特简官，阁部院所属三四品人员，作为请
简官；阁部院五至七品人员，作为奏补官；八九品人员，作为
委用官。第五，厘定官制之后，原衙门人员，不无更动或至闲
散，拟在京另设集贤资政各院，妥筹位置，分别量移，优予俸
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