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的政治理论家事先立说创制于前，然后始有郡县者。换言之，则郡县之起源势必由于人类社会生活逐渐演变之结果，今试就其演变之程序一申论之。
农业社会初期的人与地
窃以封建社会之形成与夫郡县制度之确立，其必发生于土地私有观念产生之后盖可断言，盖人类既逐渐脱离游牧生活而进化至农业社会则土地始渐被重视。然方其始也，黄河流域沃野千里，而人口稀少，伹须稍加垦殖则所在皆为良田。任何部族酋长皆可择其最肥沃最至阔之土地率其人民耕之。至于划成井田亦自无不可，且由于土地之边际价值（marginal value）过低，人之对于土地亦不会生私有观念。各部落划地而耕彼此间无利害冲突。虽有强者亦毋须侵夺弱者土地。即或有恃强凌弱者，而被压迫者亦可迁而去之不必与之抗争。好在生存空间不发生问题；人民只要不过分懈惰则乐岁终身饱，凶年得免于死亡。
且看「古公亶父复修后稷公刘之业，积德行义国人皆戴之。薰育戎狄攻之欲得其财物，予之。已复攻欲得地与民，民皆怒欲战。古公曰：‘有民立君将以利之，今戎狄所以为攻战，以吾地与民，民之在我与其在彼何异？民欲以我故战；杀人父子而君之，予不忍为。’乃与私属遂去豳，度漆沮，逾梁山止于岐下。」（《史记？周本纪》）古公固然是不好多事的长者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因还是有岐下可迁。不求闻达于当世，一样可以自耕自食，无求于人。
土地既不会生问题，则当时部落间竞争的主要对象不在「地」而在「民」。谁能拥有大量民众，谁就能称雄当世；谁就能富甲天下。古公长者，他看穿了「民之在我与在彼何异」，而一般野心家的酋长则要努力抓得大批民众为自己部属。然当时既无国籍限制，人民又无若何笨重的不动产，耕地所在皆是，因之他们可随心所欲，任意迁徙，对于所隶部族亦无若何束缚，可去可留。如有酋长不得人民欢心，则其部属便可相率逃去。所以古公至岐下而「豳人举国复扶老携幼，尽归古公于岐下。」（见同上）薰育莫如之何。更有甚者，「旁国闻古公仁，亦多归之。」（同上）是皆可想像出来，谅非史迁臆说。因之当时部落酋长绝不敢开罪民众，相反地他为著吸取民众，反要取悦人民，因之乃有所谓「仁政」兴焉。谁能行「仁政」得到人民好感，谁就能口碑载道远近来归，谁就可富强起来。此遗风至战国时犹未全泯，粱惠王的心理便是如此。他问孟子说：「寡人之于国也，尽心焉耳矣；河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然。察邻国之政，无如寡人之用心者，邻国之民不加少，寡人之民不加多，何也？」（《孟子？梁惠王上》）他这是在利用「仁政」为争取民众的手段呢！
再看「孔子过泰山侧，有妇人哭于墓者而哀。孔子式而听之，使子路问之曰：‘子之哭也，亦似重有忧者。’曰：‘然，昔者吾舅死于虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。’曰：‘何为不去也？’曰：‘无苛政。’」（《礼记？檀弓》）可见在春秋时期，「去」——迁徙——的问题还甚简单，主要的还是以政治为转移。
以故上古部落酋长，唯一自谋发展势力之道便是争取民众，而「仁政」便是争取民众的手段。部落间的竞争，也只有竞行仁政。谁行得最有成效，拥众最多，谁就可以为天子。且看三代后人，皆能说出一套他祖先如何「行仁政」的历史来。至后来子孙不肖得意忘形，失去了人民好感，因之其部属又相率亡去，其势力遂日益式微，结果由另一位仁政行得最得法的酋长，取而代之。故周武王伐纣，初会孟津时，诸侯皆曰：「纣可伐矣。」武王曰：「女未知天命，未可也。」直至「纣杀王子比干，囚箕子，太师疵少师强抱其乐器而奔周。」（《史记？周本纪》）众叛亲离部下逃得差不多了，于是武王一举而灭商国，代为天子。
故行仁政是农业社会初期政治的特色。那时代才是真正的民本主义的社会，人民有绝对自由的生活，绝对自由的意志，他们日出而作，日入而息，各自为著他的快乐生活而操作；他们无求于人也无害于人。可想见当朝暾初上，荷锄头，唱山歌，是怎样的一个自由快乐的世界，那确是真正值得我们怀念的原始社会。流传所及，到后来儒家感世道陵夷生灵涂炭，未免益增思古之幽情，于是一开口便是尧、舜、三代，崇先圣而薄后王，尽量地恭维前人，使他们成了理想化的人物，而想复兴三代之盛。可见他们未能了解人类经济生活发展的程序，未能把握住时代，结果奔波一生也只是「知其不可而为之」聊以尽心焉而巳。难道后王的本质上，就比先王坏？试看中国时宣传仁政最力的大师孟轲亦何尝不受诸侯的热烈的欢迎；然他的仁政终究行不通。老实说，至战国，「行仁政」的时代早成过去，其结果是「天下莫不与之」，或者是因此而被邻国侵灭，却大有怀疑的必要。
土地私有与封建
可是后来生殖日繁，耕种技术亦随之进步，由粗浅的自然播种进而发明耒；由人耕进化至牛耕。土地大量的被利用，荒地日少。因之土地的使用渐渐地感觉不自由。人民各择沃土以居，最后虽荒山大泽亦渐被利用，谁能捷足先登据有一块沃壤，简直是天之骄子。至后来虽求得一块瘦瘠亦属不易。因之人民乃据土地为不动产之一而安土重迁了。土地渐渐地感觉不敷分配，兼以地形的限制，井田制之不能再实行，亦是意料中事。
至是但有土地便不愁没人耕种，因之野心的酋长们所愁的不是寡民而是国小。彼此间争夺对象转移至土地上去。国家遂由以人民为主体一变而以土地为主体矣。国君——也就是部落酋长，为着扩张国土，不惜剥夺人民的自由以配合他开疆拓土的野心；暴虐无道的更不惜奴役人民以供一己淫乐。盖已无需乎再取欢民众，而人民虽稍感苛政的虐待，亦不敢轻言迁徙了。自是以后遂不复再有仁政矣。
因之土地乃渐渐地变为私有。小而言之人民私有，大而言之国君私有。土地私有的观念既成立，真正的封建制度乃继之以起。跋扈的野心家乃思侵夺他人土地以实一己私囊；或划地以封功臣亲戚，役其地人民为农奴。至周初时，己届成熟时期，周武王乃集封建之大成。《苟子？儒效篇》说：「周兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。」太史公估计姬姓诸侯有五十五人（《史记？汉兴以来诸侯年表》），考其封土所在地，多在王畿附近的沃壤。其封异姓诸侯泰半属于不得已，其有古圣先王之后者如封神农之后于焦；黄帝之后于祝；帝尧之后于蓟；帝舜之后于陈；大禹之后于杞；殷之后于宋……等。史说是「武王追慰先圣王」，实则不过是一种弭谤用的文过饰非的手段而已。其外便是同平天下立有汗马功劳的功臣亦不得不封。然异姓诸侯所封多在边围，甚或指定某一块未经征服的土地，开一个空头支票封予之，令其自己去经营，如封齐便说：「五侯九伯，女实征之。」（《诗经？齐风》）任其自己去发展。召公姡е庥谘嘁嗍侨绱恕Ｖ劣诤罄吹那卦蚋挥盟盗恕Ｖ苋宋炙穑酵醵ㄊ倍郧叵骞担骸溉治薜狼侄嵛裔嶂兀啬芄ブ鹑郑从衅涞亍！褂胧姆饩糁＃ā妒芳牵壳乇炯汀罚┖罄辞匚墓鹑郑焓罩苡嗝裼兄５刂疗纾远字堋Ｋ墙允嵌懒Ψ⒄苟党纱蠊摹�
其另外一种异姓诸侯，即是本有其国，实力亦相当强大，周人鞭长莫及，奈何他不得，只得就其地加封之，如楚如越皆是也。天子赐楚侯胙曰：「镇尔南方夷越之乱，无侵中国。」（《史记？楚世家》）楚地千里，周武王是无奈他何的。
周之前可以想见，所有部族皆各自独立，不过以商国较强大戴为共主。其余仍各王其国，周武王伐纣犹称商国，武王至商国，商国百姓皆迎于郊，固无所谓王畿也。「溥天之下莫非王土」（《诗？小雅？北山》）是武王荡平天下以后事。周武王既把天下土地率数征服，然后重新分配始自己子孙及少数功臣亲戚，不用说那会于孟津同举大义的八百诸侯皆遭了走狗之烹。他荡平了天下诸侯，才开始大规模的封建起来。盖封建演变至是已达成熟时期，而周武王正是应运而生的跋扈英雄。他的底定天下实行大规模地封建，与秦始皇之统一天下大规模地实行郡县制同样地是一个划时代举动。他与秦始皇可说是前后媲美的两位野心家，他们是同样的自私与跋扈。可是他的子孙毕竟蒙惠不浅。世世不绝的对他们祖先歌颂不已。七庙之中文武二庙永世是神圣的。把他恭维成理想中的标准圣人，以故数百年后的儒家亦为其宣传所蒙蔽，竟以文武与尧舜同列。其实以儒家的道德观来衡量，则他与秦始皇是同样的罪人。虽然在民族发展史上他们是据有着不可磨灭的功绩。
封建的渣滓——县
周武王既削平诸侯，据天下土地为己有，当然他可任意的宰割，于是他除划出一部最上乘的土地作为王畿外；余下的率以封人，但为防诸侯的尾大不掉，封地既不能过大，又不愿多封异姓。再者为防「不能与老兵同列」的争执，资望不足者又不能滥封。结果可封之地多而有资格受封者少，因之有许多地方既非王畿又无适当的人可封。则这些待封之地暂时是悬而未决。且看当时的河东丘陵地——唐，即是悬而末决者之一。盖唐形势险要逼近王畿。在当时既无适当人选可以封唐，倒不如悬之为愈，至成王即位始封与胞弟叔虞。然则在小弱弟未受封以前，则唐不能为无政府状态。势必有人暂时负责治理其地。这种既经征服之地，将封予谁，尚是悬而未决，故曰「悬之」。是当即「悬」之起源。这在周初不过是一时受封者无适当人选�